Forslag til endringer i regelverket om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften
Sendt: 4. februar 2023
Adressat: Nærings- og fiskeridepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høring av forslag til endringer i regelverket om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften, publisert 4. november 2022, med høringsfrist 4. februar 2023.
Høringen gjelder forslag til endringer i anskaffelsesloven, anskaffelsesforskriften, forsyningsforskriften og forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter og byggherreforskriften.
Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for forvaltningsrett og Advokatforeningens lovutvalg for konkurranserett. Lovutvalget for forvaltningsrett består av Kristian Brandt (leder), Fredric Holen Bjørdal, Knut Erik Marthinussen Harjang, Siv Myrvold-Torsnes og Jørgen Aandal Vangsnes.
Lovutvalget for konkurranserett består av Helge Stemshaug (leder), Hallgrim Fagervold, Thea Susanne Skaug, Kristin Hjelmaas Valla, Eivind Johannes Vesterkjær og Line Voldstad. Alle lovutvalgsmedlemmene har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
3 Kommentarer til de enkelte forslagene
3.1 Til 3.1 – Norgesmodellens første etappe – innledende om lovforslaget
Advokatforeningen deler vurderingen av at bygg, anlegg og renhold bør være prioriterte næringer for tiltak innen seriøsitet og motvirkning av arbeidslivskriminalitet og sosial dumping. Disse næringene har erfaringsvis økt risiko for useriøse arbeidsforhold mv., blant annet på grunn av spesialiseringen og utskillingen av funksjoner med utstrakt bruk av underleverandører som resultat, mange av disse selvstendige oppdragstakere eller bemanningsforetak. Advokatforeningen mener det er hensiktsmessig å avvente implementeringen utover disse bransjene til bestemmelsene, og håndhevingen av disse, har fått virke i noe tid.
Advokatforeningen viser til at hovedvekten av tiltakene i denne høringen relaterer seg til anskaffelsesregelverket og styrking av håndhevingen av eksisterende regler på anskaffelsesområdet. Dette anses fornuftig. Årlig gjennomfører offentlig sektor innkjøp for om lag 650 mrd. kroner, og lovgiver har pålagt det offentlige å gjennomføre tiltak for at egne anskaffelser sikrer og fremmer seriøsitet.
Advokatforeningen mener det ikke er tvilsomt at man ved bruk av anskaffelsesregelverket kan og skal sikre at oppdragsgivere ivaretar sosiale hensyn ved gjennomføringen av offentlige kontrakter, jf. eksempelvis anskaffelsesdirektivet artikkel 18 tredje ledd.
Som det går frem av høringsbrevet, eksempelvis punkt 3 og 4, er det allerede i dag pålagt offentlige oppdragsgivere flere plikter av sosial og arbeidsrettslig karakter i og gjennom det norske anskaffelsesregelverket. Det foreliggende forslaget legger imidlertid opp til en utvidelse og presisering av slike plikter.
Advokatforeningen tar ikke stilling til hensiktsmessigheten av lovforslaget, og foreningens innspill er hovedsakelig av regelteknisk karakter. På generell basis bemerkes imidlertid at man ved dette lovforslaget tar sikte på å innføre plikter som begrenser oppdragsgivernes handlefrihet. Det antas at virkningene av dette vil bli helhetlig vurdert også av det nylig oppnevnte lovutvalget som har fått som overordnet mandat å gjøre anskaffelsesregelverket enklere, jf. også høringsbrevet s. 6.
3.2 Til 4 – Forslag til endringer i anskaffelsesloven
3.2.1 Forskriftshjemlenes og forskriftenes angivelse av pliktsubjekter
De foreslåtte endringer i forskriftshjemlene i anskaffelsesloven (LOA) synes nødvendige for å hjemle de plikter som foreslås inntatt i de underliggende forskriftene. Advokatforeningen stiller imidlertid spørsmål ved om angivelsen pliktsubjekter i forsyningsforskriften og anskaffelsesforskriften (FOA) fullt ut harmonerer med forskriftshjemlene.
Både de nåværende og de foreslåtte forskriftshjemlene retter seg spesifikt mot «statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer», jf. høringsbrevet s. 59.
Forskriftshjemlenes ordlyd tilsier at øvrige oppdragsgivere etter anskaffelsesregelverket, jf. LOA § 2 annet ledd bokstav e) og f), dermed ikke omfattes. Dette harmonerer med de alminnelige pliktsubjektene i FOA § 1-2 (se imidlertid merknad til forskriftens § 1-3 nedenfor) og forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter § 3, hvor flesteparten av de foreslåtte pliktene er inntatt.
Pliktsubjektene i forskriftshjemlene står imidlertid i et tilsynelatende spenningsforhold til forsyningsforskriften, som omfatter alle de angitte oppdragsgiverne i LOA § 2 jf. forsyningsforskriften § 1-2 (1). Når departementet da foreslår å innta plikter i forsyningsforskriften (ny § 7-10 jf. høringsbrevet s. 63) som generelt adresseres til «oppdragsgivere», synes denne bestemmelsen å få et videre anvendelsesområde enn hva de foreslåtte forskriftshjemlene gir adgang til. Formodentlig vil det være korrekt å innta tilsvarende formulering som i dagens forsyningsforskrift § 7-8 om begrensning i antall underleverandører, som uttrykkelig angir at det kun er oppdragsgivere etter forskriftens § 1-2 (1) bokstav a) – d) som omfattes.
Videre stiller Advokatforeningen spørsmål ved forslagets relasjon til FOA § 1-3. Bestemmelsen gjelder anskaffelsesregelverkets anvendelse for utvalgte kontrakter (herunder bygge- og anleggskontrakter) subsidiert av det offentlige med mer enn 50 %. Slik bestemmelsens annet ledd er formulert, vil den private mottaker anses som «oppdragsgiver» og dermed som pliktsubjekt i henhold til forskriftens § 1-2. Dette har den følge at FOA for øvrig får anvendelse på anskaffelsen, herunder kan det foreslåtte påbud om bankbetaling i ny FOA § 19-5 få anvendelse. Private «oppdragsgivere» etter FOA § 1-3 vil typisk være idrettslag og andre ideelle organisasjoner, og omfattes uansett ikke av forskriftshjemlenes angivelse av offentlige oppdragsgivere.
I forlengelsen av ovennevnte gjør Advokatforeningen oppmerksom på at ordlyden i FOA § 1-3 (2) ikke harmonerer godt med forarbeidene til dagens bestemmelse. Det fremgår av disse at bestemmelsen er ment å rette seg mot den offentlige støttegiver, og ikke mottaker/det private foretak. Dette medfører en uklarhet med hensyn til om og eventuelt i hvilken grad den private støttemottaker faktisk plikter å følge anskaffelsesregelverket. Etter Advokatforeningens syn bør derfor departementet vurdere en endring og/eller presisering av bestemmelsen også på generelt grunnlag.
3.2.2 Til 5 – Endringer i anskaffelsesforskriften og forsyningsforskriften – Krav til kontraktsvilkår om betaling via bank
Overordnet om forslaget og forholdet til de fire friheter
Forslaget innebærer i korte trekk at det skal inntas som kontraktsvilkår at leverandør og eventuelle underleverandører må foreta betalinger via bank, samt at et slikt vilkår skal kontrolleres og håndheves. Forslaget er p.t. avgrenset til bygge- og anleggsarbeider og renholdstjenester.
Advokatforeningen er enige med departementet i at et påbud om bankbetaling ikke fremstår som noen større restriksjon i reglene om de fire friheter slik samfunnets betalingsløsninger har utviklet seg.
Det er videre ikke tvilsomt at det foreslåtte påbudet om bankbetaling tjener et legitimt formål om bekjempelse av arbeidslivskriminalitet mv., jf. også anskaffelsesdirektivet art. 18. Som påpekt i høringsbrevet vil påbudet også danne grunnlag for kontroll av flere av de øvrige plikter som omfattes av lovforslaget, eksempelvis om det er betalt lønn iht. allmenngjøringsforskrifter. Det vises videre til at kontantutbetalinger, særlig av en viss størrelse, utvilsomt øker risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering, og Advokatforeningen deler vurderingene av at legitimiteten ved forslaget styrkes av slike betraktninger.
Advokatforeningen er også enige i at det foreliggende forslaget fremstår som proporsjonalt, likevel slik at dette må vurderes på nytt i lys av eventuelle endringer, jf. også nedenfor om utvidelser.
Bør bestemmelsen gjelde også utover bygge- og anleggsarbeider og renholdstjenester?
Advokatforeningen forstår det slik at det er i de nevnte bransjer risikoen for arbeidslivskriminalitet mv. er størst. Etter foreningens syn kan det være hensiktsmessig å avvente utvidelse av bransjeområde til bestemmelsen, og håndhevingen av denne, har fått virke i noe tid. Et slikt anvendelsesområde vil også harmonere med flertallet av de forpliktelser som følger av forskrift om lønn- og arbeidsvilkår i forslaget til ny § 4 annet og tredje ledd.
Bør bestemmelsen gjelde for alle deler av FOA og forsyningsforskriften, dvs. uansett verdi?
Advokatforeningen tar her utgangspunkt i at forslaget er begrenset til bygge- og anleggsarbeider og renholdstjenester, jf. punktet ovenfor.
Innledningsvis bemerkes at det hefter uklarhet ved hvilket virkeområde som faktisk foreslås som følge av tilsynelatende motstrid mellom departementets beskrivelser i høringsbrevet og de konkrete forslagene til nye forskriftsbestemmelser i FOA og forsyningsforskriften.
For forsyningsforskriftens vedkommende fremgår det av høringsbrevet (s. 23) at påbudet om bankbetaling skal gjelde «tilsvarende som forsyningsforskriften § 7-8», nærmere beskrevet som kontrakter omfattet av forskriftens del I som er lik eller overstiger MNOK 4,1 eks. mva., men ikke kontrakter omfattet av forskriftens del II (over EØS-terskelverdi). Av selve forslaget til ny § 7-10 i forsyningsforskriften (inntatt i høringsbrevet s. 63) er imidlertid bestemmelsen så vidt Advokatforeningen kan se gitt generell anvendelse, dvs. både for anskaffelser under MNOK 4,1 og for forskriftens del II.
For FOAs vedkommende fremgår det av høringsbrevet (s. 23) at påbudet om bankbetaling skal gjelde for kontrakter som «inngås etter anskaffelsesforskriften del II og III», dvs. over nasjonale og EØS-terskelverdier. Av selve forslaget til ny FOA § 19-5 (inntatt i høringsbrevet s. 62) er imidlertid bestemmelsen så vidt
Advokatforeningen kan se kun inntatt i forskriftens del III, altså for kontrakter over EØS-terskelverdi.
Advokatforeningen legger i fortsettelsen til grunn at departementets beskrivelse i selve høringsbrevet gir uttrykk for forslagenes intensjon, all den tid dette også harmonerer best med de spørsmål departementet stiller.
For begge forskriftene unntar man i så tilfelle de relativt sett mindre kontraktene i del 1 (FOA) og under MNOK 4,1 (forsyningsforskriften) fra påbudet om bankbetaling. Dette er ikke ulikt anvendelsesområdet for de plikter som fremgår av forskrift om lønn- og arbeidsvilkår § 4. For kontrakter under EØS-terskelverdi er det videre kommunisert et ønske fra lovgiver om størst mulig grad av fleksibilitet. I så måte vil det kunne være hensiktsmessig å avvente en eventuell utvidelse av påbudet om bankbetaling her.
Forslaget differensierer tilsynelatende mellom de større kontraktene over nasjonale og EØS-terskelverdier. Eksempelvis gjelder påbudet for kontrakter over EØS-terskelverdi i FOA del III, men ikke tilsvarende i forsyningsforskriften del II. Dette bør etter Advokatforeningens syn utredes og begrunnes nærmere hvis differensieringen skal opprettholdes.
Bør påbudet også inntas i konsesjonskontraktsforskriften?
Merknadene ovenfor dekker i det vesentlige også dette spørsmålet.
Om utvidelser og forholdet til de fire friheter
Jo bredere nedslagsfelt påbudet om bankbetaling gis, jo større potensiale har det for å utgjøre en uforholdsmessig restriksjon av de fire friheter og en uforholdsmessig byrde for oppdragsgiverne. En eventuell utvidelse av påbudets anvendelsesområde må dermed utredes nærmere i denne forbindelse.
Kontroll og oppfølging
Advokatforeningen er enige i at kontrollen av påbudet om bankbetaling må være nødvendig og forholdsmessig, og har ikke innvendinger til forslaget til utforming på dette punkt, jf. forslag til ny § 19-5 (2) og forsyningsforskriften § 7-10 (2) (høringsbrevets s. 62 og 63).
I fravær av ytre kjennetegn på mistenksomme forhold antas det at rutinemessige stikkprøver/etterspørring av dokumentasjon, i samsvar med forslaget til ny § 19-5 (3) i FOA og § 7-10 (3) i forsyningsforskriften, og forsvarlig oppfølging av eventuelle funn, vil oppfylle kravene til nødvendighet og forholdsmessighet.
Valg av sanksjoner
Det følger av høringsbrevet (s. 24) at oppdragsgiverne ved det foreliggende forslaget får en plikt til å «fastsette sanksjoner i kontrakten» dersom leverandørene bryter påbudet om bankbetaling mv. Advokatforeningen kan imidlertid ikke se at en slik plikt følger av selve forslagene til de nye forskriftsbestemmelsene i forsyningsforskriften og FOA inntatt i høringsbrevet (s. 62 og 63), selv om det nok langt på vei kan sies å følge implisitt av plikten til å innta selve påbudet i kontraktsforpliktelsene. Dette i motsetning til § 6 annet ledd i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår (høringsbrevet s. 61) som eksplisitt fastslår en plikt til å fastsette sanksjoner for de forpliktelser denne forskriften omfatter. Advokatforeningen antar tilsvarende er ment innarbeidet i de nye forskriftsbestemmelsene i forsyningsforskriften og FOA.
Advokatforeningen er enige i at sanksjoner for brudd på påbudet må være forholdsmessige og må vurderes konkret. Videre vil det kunne være hensiktsmessig å gi retningslinjer for valg og omfang av sanksjoner, samt også for kontrollintensiteten jf. punktet ovenfor.
Som fremgår av høringsbrevet er kontroll og håndhevelse av kontraktsvilkår noe som flere oppdragsgivere opplever som krevende. Retningslinjer vil kunne bidra til å lette denne situasjonen, herunder skape økt forutberegnelighet. Etter Advokatforeningens syn bør det imidlertid vurderes om slike retningslinjer skal gis i form av en separat veiledning fra departementet eller av DFØ for i størst mulig grad å ivareta hensynet til fleksibilitet og utvikling, også som følge av kommende retts- og KOFA-praksis.
3.2.3 Til 6 – Forslag til endringer i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter og byggherreforskriften
Forslagene knytter seg hovedsakelig til eksisterende regler av administrativ, arbeidsrettslig og til dels entrepriserettslig karakter. Nyvinningen med forslagene er at det innføres en plikt til å stille kontraktsvilkår om overholdelse av disse reglene ved gjennomføring av offentlige anskaffelser, i tillegg til innføring av en plikt til kontroll og håndheving av de nevnte kontraktsvilkår.
Advokatforeningen har ikke særskilte merknader til denne del av lovforslaget, likevel slik at foreningens merknader ovenfor vedrørende kontroll, oppfølging og sanksjoner gjelder tilsvarende for omfanget av oppdragsgivernes kontrollplikt så langt de passer.
Det vises videre til at Advokatforeningen nylig har inngitt høringsuttalelser til blant annet Prop. 131 L (2021-2022) Endringer i arbeidsmiljøloven m.m. (inn- og utleie fra bemanningsforetak). Advokatforeningen anser ikke at det er arbeidsrettslige forhold ved denne høringen som gir grunnlag for ytterligere merknader.
4 Avslutning
Advokatforeningen har i denne høringsuttalelsen gitt innspill av regelteknisk karakter til spørsmålet om hvilke pliktsubjekter som angis i forskriftshjemlene, med forslag til presisering/endring. Videre har Advokatforeningen uttalt seg om det foreslåtte påbudet om bankbetaling, og mener at forslaget i hovedsak fremstår proporsjonalt, med noen anbefalinger om videre utredning.
Når det gjelder sanksjoner, er Advokatforeningen av den mening at sanksjoner for brudd på påbud må være forholdsmessige, og regelverket må skape forutberegnelighet.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær