Forslag til ny alternativ modell for strukturgevinstfordeling
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Nærings- og fiskeridepartementet sendte 6. juli 2022 fire høringsdokumenter på høring hvor det ene omhandlet fordeling av strukturgevinst for utløpet strukturkvoter. Advokatforeningen innga sine kommentarer innen høringsfristen som løp ut den 7. oktober.
Tre uker etter høringsfristen ble det enighet i Norges Fiskarlag om en modell for strukturgevinstfordelingen, som ble sendt inn som endelig høringssvar til departementet. Departementet har nå bedt om høringsinstansenes syn på en strukturfordeling i tråd med Norges Fiskarlags forslag.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for fangst, fiskeri og havbruk. Lovutvalget består av Gerd Aaland Fagerli (leder), Tore Fjørtoft, Kenneth Mikkelsen, Erik Staurset Andresen og Ask Økland.
3 Modell X – en hybrid modell
Departementet presenterer med utgangspunkt i Norges Fiskarlag sitt høringsinspill en alternativ fordelingsmodell hvor fordelingen skjer med full effekt på fartøyets grunnkvotefaktor og halv effekt på fartøyets strukturfaktor. Som departementet finner Advokatforeningen at beskrivelsen av modellen gir rom for tolkningstvil, og anbefaler at den gjøres klarere.
4 Kommentarer til de enkelte delene av forslaget
4.1 Innledning
Som demokratisk og uavhengig fagforening og arbeidsgiverforening for norske yrkesfiskere, gir Norges Fiskarlag sitt innspill som utgangspunkt uttrykk for flertallet av medlemmenes oppfatning om hvordan strukturgevinsten skal fordeles. Advokatforeningen minner imidlertid om at de ulike løsningene vil kunne falle ulikt ut for ulike grupper, fartøytyper og landsdeler, og at det også i Norges Fiskarlag har vært stor uenighet om forslaget som nå er fremmet. Departementet bør derfor utvise forsiktighet med å bygge på Norges Fiskarlag sitt vedtak som en omforent løsning med støtte i hele næringen, og være oppmerksom på at løsningene som velges, kan resultere i urimelige resultater for enkeltfartøy.
Advokatforeningen er enig i at det som utgangspunkt er opp til staten å fastsette regelverket om hvordan fordelingen av strukturgevinsten skal skje, og at staten i så måte står rimelig fritt. Advokatforeningen finner imidlertid ikke rettskildemessig dekning for at den enkelte fisker ikke kan tenkes å ha en rettslig beskyttet forventning om hvordan framtidig strukturgevinst skal fordeles, spesielt i tilfeller der vedkommende kommer betydelig dårligere ut enn øvrige deltakere i gruppen.
4.2 Spørsmål 1: Hvilken modell bør ligge til grunn for fordelingen av strukturgevinsten når tidsbegrensningen på strukturkvoten utløper?
Under dette punktet ber departementet om høringsinstansenes syn på hvilken modell som bør ligge til grunn for fordelingen av strukturgevinsten når tidsbegrensningen på strukturkvoten utløper. Alternativene er mer konkrete enn i forrige høringsnotat.
Advokatforeningen mener at selve fordelingsnøkkelen er et spørsmål av mer politisk art, og avstår fra å uttale oss om dette.
4.3 Spørsmål 2: Om strukturgevinst til grunnkvoter fra utløpt tidsbegrensning på strukturkvoter skal gis som en egen kvotetype og være omsettelig
Advokatforeningen forstår departementets spørsmål slik at valget står mellom å gi strukturgevinsten som et kvotetillegg (økt kvotefaktor) eller som en egen kvotetype (strukturgevinsttillegg).
En innføring av strukturgevinsten som et kvotetillegg kan skje uten større endringer i dagens reguleringer, som Advokatforeningen oppfatter å være godt kjent for næringen. Motsatt, vil innføringen som en egen kvotetype medføre et nytt begrep og ny reguleringsform uten at det samtidig skjer en realitetsendring. Dette vil etter Advokatforeningens syn ikke harmonere godt med den regelforenkling som ellers er en målsetning i både fiskerinæringen og samfunnet ellers. Advokatforeningen anbefaler derfor at innføringen skjer gjennom økning av kvotefaktorene for det enkelte fartøy.
Skipets driftsgrunnlag er av sentral betydning for det enkelte rederi sin finansiering. Dersom deler av driftsgrunnlaget ikke gjøres omsettelig, vil dette redusere bankenes dekningsadgang, og derav også fiskerens finansieringsmulighet. Samtidig vil spørsmålet om hva som skal skje med den ikke-omsettelige del av driftsgrunnlaget reise seg, og da ikke bare ved salg, men også ved omstrukturering, generasjonsskifter og andre endringer som medfører at det subjekt som opprinnelig er tildelt strukturgevinsten endres. Ordningen kan i ytterste konsekvens innebære en reduksjon av kapasiteten i vedkommende flåtegruppe, ved at den kvoteandelen strukturgevinsten representerer bortfaller før utløpstiden fordi skipet selges, og da slik at kostnaden belastes den enkelte fisker uten kompensasjon. I tillegg vil en slik ordning medføre en ytterligere komplisering av reguleringene. Advokatforeningen anbefaler derfor at strukturgevinsten gjøres like omsettelig som øvrige grunn- og strukturkvoter i vedkommende fartøygruppe.
4.4 Spørsmål 3: Om det skal gis anledning for fartøyene som mottar strukturgevinst å benytte denne til å øke sin grunnkvote i de tilfeller der denne er under et visst nivå
Den norske totalkvoten fordeles i dag mellom de ulike fartøygruppene og ned på fartøynivå ut fra størrelsen på det enkelte fartøys grunn- og strukturkvote. Dersom man tillater det enkelte fartøy å øke sin grunnkvote ved konvertering av strukturkvote til grunnkvote, så vil økningen medføre en permanent endring av kvotetildelingen, og således driftsgrunnlaget for de øvrige medlemmene i den aktuelle fartøygruppe. Innvirkningene i den enkelte gruppe vil bero på omfanget av slik konvertering, men allerede det å åpne opp for slik konvertering antas å ville åpne for ytterligere konvertering på sikt. Advokatforeningen mener derfor at en slik endring av de grunnleggende rammene for kvotetildelingene ikke bør vurderes og gjennomføres før virkningene er klarlagt og et konkret forslag er sendt på høring.
Spørsmålet om det skal etableres begrensninger i adgangen til å bygge opp strukturkvoter berører spørsmålet om kvotekonsentrasjon og i hvilket omfang den enkelte fisker skal ha rett til å fiske på fellesskapets ressurser. Advokatforeningen mener at en slik begrensning kan forsvares ut fra forvaltningsprinsippet i havressursloven § 7 annet ledd bokstav d, hvoretter det ved forvaltningen skal legges vekt på en formålstjenlig fordeling av ressursene for blant annet å sikre sysselsettingen og bosettingen i kystsamfunnene.
4.5 Forholdet til kvotetak og eierbegrensninger
Advokatforeningen mener at det er viktig at departementet konsekvensutreder og tar stilling til hva som skal skje i tilfelle tilbakeføring av strukturkvoter medfører at rederi går over etablert kvotetak eller passerer maksimalt tillatt eierskapsbegrensning. Departementets forslag til løsning må så sendes ut på egen høring.
5 Avslutning
Advokatforeningen mener at selve kvotefordelingen mellom flåte og ned til det enkelte fartøy i hovedsak er av politisk art. For å unngå innføring av helt nye regler og begreper i næringen, anbefaler Advokatforeningen at strukturgevinsten innføres som økt kvotefaktor, og at strukturgevinsten gjøres like omsettelig som øvrige grunn- og strukturkvoter i vedkommende gruppe. Videre mener Advokatforeningen at det bør utvises forsiktighet med å tillate konvertering fra struktur- til grunnkvoter, og at det ikke åpnes for slik endring uten at virkningene er konsekvensutredet.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær