Forslag til pliktig innmelding av grunnundersøkelser og naturfareutredninger på alminnelig høring
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringsbrev av 20. mars 2023 fra Kommunal- og distriktsdepartementet, med høringsfrist 20. juni 2023.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bygningsrett og reguleringsspørsmål. Lovutvalget består av Liv Zimmermann (leder), Kjell Erik Grøsfjeld, Ingrid Sævold Moe, Trond Skogvoll og Stian Berger Røsland, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
Høringsnotatet omhandler forslag om pliktig innmelding av geotekniske grunnundersøkelser og naturfareutredninger til offentlige registre.
I korthet tas det til orde for at det inntas en ny bestemmelse i pbl. § 2-4 om krav til innmelding av grunnundersøkelser og naturfareutredninger og en ny bestemmelse i åndsverkloven § 33 (3) for å sikre at loven ikke hindrer at slike rapporter offentliggjøres. I tillegg skal det fastsettes en ny forskrift som utfyller bestemmelsen i plan og bygningsloven.
Forslaget innebærer at alle fremtidige undersøkelser skal meldes inn til Norges geologiske undersøkelse (NGU) og NVE.
Mangelfull oppfyllelse vil kunne innebære administrative reaksjoner, herunder vedtak om retting, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.
Det foreligger allerede ordninger for frivillig innmelding, men departementet argumenterer for at ordningene ikke fungerer tilfredsstillende.
3 Kommentarer
3.1 Innledning
Spørsmålet om en innmeldingsordning slik det tas til orde for i høringsnotatet, ble påpekt som en mulighet allerede i Stortingsmelding i 2011. Gjerdrumsutvalget anbefalte også en slik pliktig ordning.
I dag skal kommunen i plan- og byggesaker påse at det dokumenteres sikkerhet knyttet til naturfarer. Det er verdt å ha med at det er nærliggende at klimaendringene også vil kunne lede til et mer ustabilt vær med tilhørende økt risiko for styrtregn, flom og skred.
Advokatforeningen støtter i hovedsak forslaget slik tiltakene er beskrevet i høringsnotatet.
3.2 Om behovet for en innmeldingsordning
Det eksisterer allerede flere frivillige ordninger for innmelding til undersøkelser av grunn, flom og skredfare og kvikkleirefaresoner. Den nasjonale database for grunnundersøkelser (NADAG) tilbyr en felles innsynsløsning, hvor også data fra flere andre databaser/tjenester, herunder fra NVE, SVV, kommuner, statlige etater, konsulentselskaper og boreentreprenører, kan legges inn.
Det stilles videre krav om pliktig innmelding av forhold etter forskrift om konsekvensutredninger, kart- og planforskriften, vannressursloven, mineralloven og petroleumsloven.
Det er i høringsnotatet pekt på at den eksisterende frivillige innmeldingsordningen ikke benyttes i tilstrekkelig grad. Dette fører til at utredede og avdekkede forhold ikke blir tilgjengelige. Det er nærliggende at man ved en pliktig innmeldingsordning vil kunne oppnå gevinster med tilgjengeliggjøring av kunnskapsgrunnlag for all type kartlegging av naturfarer. Resultatet kan gi økt sikkerhet, større effektivitet for næringsliv og offentlig sektor og mulighet for bedre prioritering av ressurser ved at flere kan nyttiggjøre seg av allerede utførte utredninger. Videre kan det legges til rette for kostnadsbesparelser og gi mulighet for bedre beredskap og krisehåndtering.
I et ressursutnyttelsesperspektiv, er det verdt å ha med at det allerede benyttes store ressurser til undersøkelser i forbindelse med plan- og byggesaker, og at funn herfra vil kunne ha nytte-verdi utenfor den konkrete saken i andre sammenhenger.
Det er imidlertid også hensyn som taler mot en slik ordning som den foreslåtte. For det første er en innmelding av en rapport ikke noen garanti for at rapporten har tilstrekkelig kvalitet. Det er ikke foreslått, at det skal gjennomføres noen nærmere kvalitetskontroll av innmeldte rapporter. Det er videre en fare for at tilgjengelige rapporter og data kan tolkes feil og benyttes uriktig. Dette vil kunne gå ut over den sikkerheten som forslaget er ment å hensynta. Det er også nærliggende at endringer i ettertid vil kunne påvirke relevansen av informasjonen som er gjort tilgjengelig. Uansett er det viktig at ansvarlige foretak gjør selvstendige vurderinger om det bør innhentes nye rapporter. Denne forutsetningen bør presiseres der rapportene gjøres tilgjengelige.
Det må videre kunne innvendes mot innmelding og deling at konkurransesituasjonen i konsulentbransjen vil kunne svekkes. Spørsmålet om opphavsrettslige begrensingers betydning for deling, foreslås løst gjennom endringen i åndsverksloven. I den grad det vil foreligge personvernhensyn, vil disse måtte håndteres gjennom regelen i forvaltningsloven § 13.
Advokatforeningen mener at det er gode grunner som taler for at undersøkelser som gjøres i grunnen og som gjelder naturfare, bør være offentlig tilgjengelig slik som høringsforslaget tar til orde for. Dersom det er gjort en undersøkelse og skrevet en rapport om at det foreligger forhold i grunnen som må hensyntas, er det vanskelig å se at dette er opplysninger som med rimelighet ikke skal deles med andre.
Et utgangspunkt i nasjonal datapolitikk, er nettopp å legge til rette for åpenhet og tilgjengelighet slik at eksisterende data kan brukes både i næring, for offentlig sektor og i samfunnet generelt.
Forslaget tar ikke til orde for flere og mer omfattende plikter til undersøkelser, men til deling og rapportering av de undersøkelsene som gjøres.
Advokatforeningen mener departementet må være særlig oppmerksom på faren for feiltolkning og faktiske feil i rapportene som deles, og tydeliggjøre at det ikke er lagt inn kvalitetskontroll ved innrapporteringen. Det bør også gjøres klart at en rapport utformet til et formål, ikke uten videre har overføringsverdi til et annet.
3.3 Forslagets avgrensing av rapporteringsplikten
Forslaget omfatter geotekniske grunnundersøkelser med datarapport ved boringer i grunnen med prøvetaking og etterfølgende lab-undersøkelser. Etter gjennomføring av undersøkelsene utformes en beregnings- /vurderingsrapport basert på dataene om grunnforholdene. Rapporteringsplikten som foreslås, skal gjelde uavhengig av om utredningen foretas etter plan- og bygningsloven, sektorlover eller for sikring av eksisterende bebyggelse.
Det legges likevel opp til at ikke enhver undersøkelse skal være omfattet av rapporteringsplikten.
Geofysiske undersøkelser hvor man måler strukturer og fysiske egenskaper i bakken utføres allerede av relevant sektormyndighet og skal ikke omfattes av den foreslåtte plikten. Videre skal undersøkelser for grunnforurensning falle utenfor, fordi eksisterende særregler etter forurensningsforskriften §§ 2-4 og 2-9 (4) vurderes som tilstrekkelige. Heller ikke grunnvannsundersøkelser, undersøkelser etter petroleums- og minerallovgivning eller berggrunnundersøkelser vil være omfattet.
Advokatforeningen er enig i behovet for tydelige avgrensinger, og mener det er viktig at avgrensing sikres klart gjennom etterfølgende forskrifts- og/eller rundskrivsarbeid.
Advokatforeningen bemerker videre at det vil kunne være hensiktsmessig å ytterligere presisere hvilke naturfareutredninger man spesifikt mener som omfattes, for eksempel sett opp mot konsekvensutredninger og ROS-analyser etter plan- og bygningsloven.
Advokatforeningen vil også reise spørsmål om avgrensingen for grunnundersøkelser, der utgangspunktet er at det er geotekniske (jordprøver) og ikke geofysiske undersøkelser (målinger av fysiske egenskaper med videre) som omfattes. Begrunnelsen er blant annet at slike undersøkelser allerede utføres og tilgjengeliggjøres av det offentlige. Mot dette kan det innvendes at hensikten med høringsforslaget er å samle informasjon som enklere skal gjøres tilgjengelig. Det bør i så fall legges til rette for at all informasjon finnes på samme sted.
For naturfareutredninger er det kun utredninger som avdekker om det foreligger reell fare som foreslås omfattet, mens aktsomhetskartlegging mv. ikke skal omfattes av rapporteringsplikten. Dette er en grensedragning som kan medføre uklarhet om hva som egentlig er ment omfattet av rapporteringsplikten. Advokatforeningen stiller derfor spørsmål om den foreslåtte avgrensingen er hensiktsmessig.
Videre vil Advokatforeningen bemerke at systematisering av informasjonen som innmeldes kan bli utfordrende, dersom omfanget av innmeldingsplikten ikke er tilstrekkelig klart avgrenset.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær