NOU 2023: 6 Finanstilsynet i en ny tid – ny lov om Finanstilsynet
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
Sakens bakgrunn
Vi viser til høringen til Finansdepartementet publisert den 2. mars 2023, med høringsfrist den 2. juni 2023.
Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bank, finansiering og valuta. Lovutvalget består av Kjersti Tøgard Trøbråten (leder), Elisabeth Eriksson, Carine Lindman-Johannesen, Jan Bjørnsen, Hillevi Torngren Myhre og Eirik Solem, som alle har lang kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
Advokatforeningen vil generelt gi uttrykk for at utredningen fremstår som godt gjennomarbeidet og begrunnet, og med balanserte løsninger. Advokatforeningen har imidlertid enkelte merknader til de forslag som fremmes.
3 Fastsettelse av ny formålsbestemmelse – utredningen kapittel 12
Advokatforeningen støtter forslaget om å innta en formålsbestemmelse for Finanstilsynet. Advokatforeningen mener også at utkastet til formålsbestemmelse i all hovedsak er dekkende.
Advokatforeningen vil imidlertid foreslå at Finanstilsynets veiledningsplikt presiseres i bestemmelsen. Selv om Finanstilsynet er underlagt forvaltningslovens bestemmelser, herunder forvaltningsloven § 11, vil en inkludering av veiledningsplikten i formålsbestemmelsen ha en selvstendig betydning for Finanstilsynets prioriteringer. Regelverket blir stadig mer komplekst. I tillegg er adgangen til å ilegge administrative sanksjoner utvidet de senere år, og inkluderer også brudd på rettslige standarder som eksempelvis god forretningsskikk. Samtidig er det Finanstilsynet som i stor grad bidrar til å presisere hvilke krav som følger av slike rettslige standarder. Advokatforeningen mener det er viktig å understreke viktigheten av at Finanstilsynet både utarbeider veiledninger av eget tiltak, og på forespørsel, slik at foretakene har mulighet til å innrette seg etter de forventninger Finanstilsynet har.
Advokatforeningen foreslår at formålsbestemmelsen angir at tilsynsvirksomheten skal være risikobasert og proporsjonal. Tilsynsobjektene er svært ulike i størrelse og kompleksitet, og innretningen av tilsynet bør hensynta dette. Det foreslås derfor at ordene «og proporsjonal» legges til på slutten av ny § 1-1 (2).
Advokatforeningen vil også reise spørsmål om kriminalitetsbekjempelse bør inngå i Finanstilsynets formålsparagraf. Finanstilsynets virksomhet vil åpenbart bidra til slik kriminalitetsbekjempelse, men muligens mer som en konsekvens av Finanstilsynets arbeid med å sikre at markeder og markedsaktører opptrer i tråd med gjeldende regelverk, enn som et selvstendig mål for Finanstilsynets virksomhet.
4 Gjennomføring av tilsyn – utredningen kapittel 14
4.1 Rapporterings- og opplysningsplikt, kapittel 14.1
I kapittel 14.1 behandles blant annet rapporteringsplikt og opplysningsplikt. Nåværende finanstilsynslov § 3 annet ledd annet punktum lyder:
Foretaket plikter når som helst å gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve og å la tilsynet få innsyn i og i tilfelle få utlevert til kontroll foretakets protokoller, registrerte regnskapsopplysninger, regnskapsmateriale, bøker, dokumenter, datamaskiner eller annet teknisk hjelpemiddel og materiale som er tilgjengelig ved bruk av slikt hjelpemiddel samt beholdninger av enhver art.
Bestemmelsen suppleres av finanstilsynsloven § 4 første ledd nr. 3.
Utvalget foreslår å endre dette i ny § 3-1 til følgende: Foretaket plikter å gi alle opplysninger som tilsynet krever og utlevere dokumentasjon og opplysninger på den måten Finanstilsynet fastsetter.
Advokatforeningen mener denne endringen utvider opplysningsplikten uten at dette synes å være tilstrekkelig begrunnet. Etter dagens ordlyd fremgår det klart at Finanstilsynet har krav på innsyn i, og utlevering av, dokumentasjon som tilsynsobjektene besitter. Finanstilsynet kan imidlertid ikke kreve at opplysningene gis i bestemte formater, ved bestemte uttrekk, at tabeller mv. skal ha bestemte funksjonaliteter mv. med mindre det foreligger særlig hjemmel for dette. Slik hjemmel fremgår normalt av rapporteringsregelverk, hvor uniform rapportering vesentlig forenkler Finanstilsynets tilgang til, og bruk av, den informasjon som rapporteres inn.
For andre henvendelser, eksempelvis i forbindelse med stedlige eller dokumentbaserte tilsyn, foreligger det ikke en slik spesifikk hjemmel. En innføring av en generell hjemmel vil medføre at foretakene potensielt kan være forpliktet til å utarbeide informasjon i formater som de ikke plikter å ha etter annet regelverk, uten at det nødvendig å foreta en konkret kost-/nyttevurdering.
Slik tilpasning til formater som foretakenes systemer ikke støtter kan være svært ressurskrevende, og i mange tilfeller kreve omfattende manuelle tilpasninger. Advokatforeningen mener det kan være gode og relevante grunner til å kreve også slik annen informasjon i spesifikke format, men mener at dette i så fall bør vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Advokatforeningen foreslår derfor at bestemmelsen presiseres på dette punktet.
Finanstilsynet kan heller ikke pålegge foretakene å utarbeide eller bearbeide dokumentasjon, vurderinger, redegjørelser mv. som foretakene ikke fra før plikter å ha som følge av annet regelverk. Advokatforeningen antar det ikke har vært hensikten å endre dette, og foreslår at ordlyden presiseres.
Advokatforeningen foreslår etter dette følgende presisering (foreslåtte endringer uthevet):
Foretaket plikter å gi alle opplysninger som tilsynet krever og utlevere dokumentasjon og opplysninger som foretaket besitter på den måten Finanstilsynet fastsetter. Krav om utlevering i formater, sammenstillinger og liknende som foretakets egne systemer ikke støtter, og som ikke er påkrevet etter annet regelverk, er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Slike vedtak kan påklages etter forvaltningsloven kapittel VI.
Advokatforeningen antar at en slik bestemmelse vil innebære at Finanstilsynet først etterspør informasjon i det format de ønsker. Dersom foretaket ikke kan levere i dette formatet må de varsle Finanstilsynet om dette, hvorpå Finanstilsynet må foreta en begrunnet vurdering av om det er nødvendig for formålet å kreve informasjonen i det aktuelle formatet.
4.2 Finanstilsynets virkemidler, kapittel 14.2
Finanstilsynsloven inneholder i dag ingen bestemmelser om overtredelsesgebyrer, og det foreslås heller ingen slik regulering i ny lov. Administrative sanksjoner behandles i de relevante lover hvor slike sanksjoner kan benyttes, noe Advokatforeningen mener er den beste løsningen.
Advokatforeningen vil imidlertid foreslå at det inntas en generell begrensning knyttet til bruk av administrative sanksjoner der det aktuelle forholdet har kommet til Finanstilsynets kunnskap som følge av lovpålagt opplysningsplikt. Ileggelse av en administrativ sanksjon er å anse som straff, hvilket medfører at parten har selvinkrimineringsvern. Dette vernet er illusorisk dersom parten plikter å uttale seg etter andre rettsregler, og spesielt i tilfeller hvor parten har opplysningsplikt av eget tiltak.
Advokatforeningen foreslår at det inntas en generell bestemmelse om at Finanstilsynet ikke kan benytte administrative sanksjoner for overtredelser som har kommet til Finanstilsynets kunnskap som følge av at en part har overholdt lovbestemt opplysningsplikt.
5 Instruksjonsmyndighet, utredningen kapittel 15
Advokatforeningen mener utvalgets forslag er godt begrunnet og forankret. Advokatforeningen mener imidlertid at de internasjonale føringene bør ses i lys av at ulike land kan ha svært ulik kultur når det gjelder bruk av makt og innflytelse, risiko for korrupsjon mv. Advokatforeningen mener dagens system har fungert godt, og at Finanstilsynet i praksis fungerer selvstendig ved utøvelsen av tilsynsvirksomheten. Dette balanseres i hovedsak godt av utvalget, som ikke foreslår full autonomi for Finanstilsynet, noe Advokatforeningen støtter.
Advokatforeningen støtter i all hovedsak de forslag som er fremmet og deler utvalgets vurdering om at departementet bør ha full instruksjonsmyndighet ved delegering av sin myndighet til å fastsette forskrifter, generell instruksjonsmyndighet i lovtolkningsspørsmål og full instruksjonsmyndighet i krisehåndteringsspørsmål. I tillegg bør departementet ha instruksjonsmyndighet i enkeltbeslutninger som etter lov er tillagt departementet. Dette fordrer en lovteknisk gjennomgang, slik at beslutningsmyndigheten er lagt til rett organ.
Advokatforeningen antar at systematikken i lovforslaget skal forstås slik at instruksjonsretten gjelder med mindre den er spesifikt avskåret. Advokatforeningen mener en slik presisering bør fremgå av lovteksten.
For så vidt gjelder instruksjonsrett i enkeltspørsmål legger lovutvalget opp til at de aktuelle sakene hvor slik instruksjonsrett skal foreligge, listes kasuistisk opp i loven. Advokatforeningen forstår det videre slik at listen er ment å speile situasjoner hvor beslutningsmyndigheten er lagt til departementet ved lov.
Advokatforeningen mener en kasuistisk oppramsing er lovteknisk uheldig, og at instruksjonsmyndigheten i stedet bør uttrykkes slik at departementet har instruksjonsrett i enkeltsaker hvor beslutningsmyndigheten er lagt til departementet i lov.
Ved innføring av nye regler vil Stortinget da måtte ta stilling til om saksforholdet er av en slik karakter at beslutningsmyndigheten bør ligge til Finanstilsynet eller til departementet. Dersom så er tilfelle, bør det være unødvendig å foreta korreksjoner i tilsynsloven, denne bør etter Advokatforeningens syn følge beslutningsmyndigheten som fremgår av den aktuelle loven.
Advokatforeningen foreslår etter dette følgende alternative ordlyd i § 3-7 første ledd:
Finanstilsynet kan ikke instrueres i behandlingen av enkeltsaker, med unntak av saker der beslutningsmyndigheten er lagt til departementet.
Tredje ledd kan dermed utgå.
Advokatforeningen støtter for øvrig utvalgets forslag om at Finanstilsynet ikke skal kunne instrueres i enkeltsaker, heller ikke i lovtolkningsspørsmål. Det kan imidlertid oppstå tvil om en instruks om lovtolkning skal anses som en generell instruks, eller som en spesifikk instruks i en konkret sak. Behovet for klargjøring av rettstilstanden vil typisk utledes av en spesifikk problemstilling. Slik Advokatforeningen forstår det, vil en generell instruks skille seg fra en spesifikk instruks ut fra hvordan den er utformet. Dersom Finanstilsynet instrueres om å legge en spesifikk lovforståelse til grunn i én sak, uten at samme lovforståelse skal anvendes for andre saker, vil dette etter Advokatforeningens syn være en ulovlig instruksjon. Dersom instruksen er foranlediget av en konkret sak, men er generell i sin utforming og gjelder ut over den konkrete saken, er instruksen etter Advokatforeningens syn å anse som en generell instruks. Det er følgelig ikke foranledningen til instruksen, eller sammenfall i tid, som avgjør om instruksen er spesifikk eller generell, men instruksens innhold og rekkevidde.
Advokatforeningen mener det kan være behov for veiledning knyttet til denne grensedragningen og foreslår at det inntas en forskriftshjemmel som gir mulighet til å presisere avgrensningen.
Utvalget foreslår at forvaltningsloven § 35 ikke skal få anvendelse i saker der instruksjonsretten er begrenset, se forslag til ny § 3-7 tredje ledd. Advokatforeningen legger til grunn at klageorganet vil ha slik omgjøringsrett etter forvaltningsloven § 35. Advokatforeningen mener imidlertid det ikke foreligger tilstrekkelig sterke grunner til å fravike forvaltningslovens § 35, som også tillegger overordnet organ en slik rett. Advokatforeningen viser til at reglene om omgjøring av eget tiltak har et smalt nedslagsfelt, og må anses som en sikkerhetsmekanisme. En slik sikkerhetsmekanisme bør være på plass for å sikre at den generelle instruksjonsretten i lovsaker kan følges opp dersom Finanstilsynet skulle fatte vedtak i strid med slike instrukser. Advokatforeningen støtter følgelig ikke utvalgets forslag om at forvaltningslovens regler om omgjøring av eget tiltak ikke skal få anvendelse.
6 Klage over Finanstilsynets enkeltvedtak, utredningen kapittel 16
Finanstilsynet treffer regelmessig enkeltvedtak av stor betydning for aktørene som rammes direkte av vedtakene og andre som innretter seg etter vedtakene. Det er derfor viktig at klager på Finanstilsynets vedtak underlegges en forsvarlig saksbehandling. Advokatforeningen opplever at klagebehandlingen i mange tilfeller tar for lang tid, siden Finansdepartementet har lite ressurser og må prioritere regelproduksjon og andre viktige oppgaver. Det er ikke uvanlig med en behandlingstid på flere år.
Advokatforeningen støtter opprettelsen av klagenemnd, men uavhengig av om den nåværende klageordningen videreføres eller om man etablerer en klagenemnd, mener Advokatforeningen at det bør legges vekt på å sikre at klager behandles innen rimelig tid.
Hvis valget faller på en selvstendig klagenemnd, mener Advokatforeningen det er viktig at organet tilføres nødvendig bransjekunnskap og spesialkompetanse innen finansmarkedslovgivningen.
7 Organisering av Finanstilsynet, utredningen kapittel 17
Advokatforeningen mener en økt selvstendighet for Finanstilsynet tilsier at Finanstilsynet vil ha behov for et virksomhetsstyre. Finanstilsynet er primært et fagorgan, men det er samtidig viktig å hensynta Finanstilsynets rolle i samfunnet, noe som etter Advokatforeningens syn tilsier at styret bør ha en bredere kompetanse enn et rent fagstyre.
Advokatforeningen mener imidlertid det er viktig at styret reelt fungerer som et øverste organ for administrasjonen i fagsaker. De fagsaker som behandles i Finanstilsynets styre kan ha en betydelig faglig kompleksitet, og saksforholdet kan være svært omfattende. I denne type saker vil det være en risiko for at styret ikke i tilstrekkelig grad har anledning til å sette seg grundig inn i saksforholdet, og således reelt fungere som et faglig overordnet organ.
Tilsvarende utfordringer eksisterer også for andre virksomheter. Oppnevnelse av styreutvalg, eksempelvis risikoutvalg, revisjonsutvalg mv, sikrer at deler av styret deltar aktivt i forberedelsen av de sakene som hører inn under utvalget før sakene behandles i styret. Advokatforeningen vil foreslå at det utpekes et fagutvalg i Finanstilsynets styre, som skal ha som oppgave å forberede behandlingen av fagsaker. Det foreslås at lederen av fagutvalget skal ha kompetanse tilsvarende det som er nødvendig for å kunne fungere som dommer. Advokatforeningen mener at en slik kompetanse vil være nødvendig for å sikre nødvendig juridisk kompetanse i fagutvalget.
Dersom det ikke anses aktuelt å etablere fagutvalg, mener Advokatforeningen at et fagstyre er den foretrukne løsningen.
8 Rapportering og åpenhet, utredningen kapittel 18
Advokatforeningen har ingen kommentarer til utredningens behandling av offentlighet. Advokatforeningen mener imidlertid det kan være behov for å presisere i hvilken grad berørte parter har partsinnsyn. Etter hva Advokatforeningen har erfart, kan det i praksis være vanskelig for berørte aktører å bringe på det rene om en sak skal for styret, hvilket styremøte saken skal behandles på, om den faktisk ble behandlet og hva utfallet ble. Dette er uheldig, idet det svekker forutberegneligheten rundt saksbehandlingen. Økt grad av partsinnsyn vil også sikre at en sak ikke sendes til styret for beslutning før den er ferdig opplyst og kontradiksjon har funnet sted.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær
Supplerende uttalelse sendt 6. juni 2023
Advokatforeningen viser til innsendt høringsuttalelse til NOU 2023: 6 datert 2. juni 2023. Finanstilsynets høringsuttalelse datert 2. juni 2023 gir imidlertid grunnlag for en tilleggsmerknad.
I Finanstilsynets høringsuttalelse tas det i pkt. 7.3.2 til orde for å innta en generell opplysningsplikt som skal gjelde enhver fysisk og juridisk person. Opplysningsplikten skal etter forslaget gå foran lovbestemt taushetsplikt. Selv om det ikke fremgår direkte av høringen, vil Advokatforeningen anta at manglende etterlevelse vil kunne medføre tvangsmulkt etter lovforslaget § 4-4. Finanstilsynet viser til at en slik generell opplysningsplikt allerede gjelder ved mistanke om brudd på deler av lov om verdipapirhandel. Finanstilsynets begrunnelse er at en slik generell opplysningsplikt vil være formålstjenlig og effektiv for Finanstilsynets samfunnsoppdrag.
Advokatforeningen mener at opplysningsplikten i prinsippet skal omfatte enheter og virksomheter som er under tilsyn. Opplysningsplikt er en del av de rammevilkår som gjelder for foretak under tilsyn, og som dermed må anses som en kjent og akseptert del av det å drive slik virksomhet. Det å pålegge enhver en sanksjonert opplysningsplikt er et meget inngripende tiltak overfor personer og foretak som ikke har valgt å drive virksomhet under tilsyn. Selv ikke politi og påtalemyndighet har en slik hjemmel uten domstolskontroll. Den foreslåtte utvidelsen kan best sammenliknes med et utleveringspålegg/tredjepartsbeslag etter straffeprosessloven.
Advokatforeningen antar at en slik utvidet opplysningsplikt først og fremst vil kunne bidra til å fremtvinge informasjon hvor tilsynsobjektet eksempelvis er beskyttet av selvinkrimineringsvernet, eller hvor Finanstilsynet er tvilende til om informasjonen de mottar fra tilsynsobjektet er fullstendig og korrekt. Advokatforeningen utelukker ikke at det kan foreligge områder under Finanstilsynets ansvarsområde hvor det kan være et reelt behov for slike virkemidler. Advokatforeningen mener imidlertid at det å innføre en slik utvidet opplysningsplikt, som potensielt kan medføre utlevering av opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt, evt. på avtalebasert taushetsplikt, pådrag av ressurser og kostnader for den som får et slikt pålegg, krever en grundig og konkret vurdering for hvert enkelt område hvor det kan være aktuelt. En slik konkret vurdering bør i tilfelle hensynta samspillet mellom Finanstilsynet, politi og påtalemyndighet og domstolene. Advokatforeningen kan uansett ikke se at Finanstilsynet bør ha en annen og bredere adgang til å pålegge informasjonsplikt, som potensielt kan bidra til ileggelse av administrative gebyrer, enn hva politi og påtalemyndighet har.
Advokatforeningen mener under enhver omstendighet at en så vidt inngripende endring i opplysningsplikten ikke kan innføres basert på en høringsuttalelse.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær