Forslag til endringer i finansforetakslovens regler om garantiordningen for skadeforsikring mv.
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringen til Justis- og beredskapsdepartementet, publisert den 28. februar 2023, med høringsfrist den 30. mai 2023.
Høringen gjelder garantiordninger ved konkurs i forsikringsforetak som tilbyr yrkesskadeforsikring.
Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for forsikringsrett. Lovutvalget besår av Frithjof Herlofsen (leder), Anette Fjeld, Birgitte Knudtzon, Alexander Michael Plows, Kyrre Rørstad og Eivind Tandrevold, som alle har lang erfaring og kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
3 Kommentarer til de enkelte forslagene
Yrkesskadeforsikring er en lovpålagt forsikring for alle norske arbeidsgivere. Forsikringen kan plasseres i norske forsikringsselskaper, eller i utenlandske forsikringsselskaper som distribuerer sine forsikringer til forsikringstakere i Norge ved grenseoverskridende virksomhet. For den situasjonen at arbeidsgiveren ikke har tegnet lovpålagt yrkesskadeforsikring, eller at forsikringen er tegnet i et norsk forsikringsselskap eller et utenlandsk forsikringsselskap som har filial her som har gått konkurs, er det gode ordninger i Norge for å sikre at skadelidte ikke lider et økonomisk tap.
Under dagens ordning er imidlertid forsikringsselskaper hjemmehørende i et EØS-land som driver grensekryssende virksomhet i Norge, ikke medlem i den norske garantiordningen. Advokatforeningen viser til punkt 3 i høringsnotatet, hvor Yrkesskadeforsikringsforeningen er grundig gjort rede for. Det sentrale er at forsikringsselskaper som distribuerer yrkesskadeforsikring til kunder i Norge via grenseoverskridende virksomhet ikke har plikt til å være medlemmer i garantifondet, og skadelidte risikerer da å ikke få erstatning for sitt tap.
Spørsmålet blir da hvordan skadelidte stilles i en situasjon hvor arbeidsgiver har tegnet yrkesskadeforsikringen i et slikt forsikringsselskap, og dette selskapet går konkurs. Departementet har kommet med fire forslag til å løse en slik situasjon på. Departementet ønsker å finne den løsningen som best sikrer skadelidte dekning i nevnte situasjon, og som samtidig ivaretar foretakene som bærer kostnadene.
Forslag a)
Utvidelse av yrkesskadeforsikringslovens dekning gjennom Yrkesskadeforsikringsforeningen til å omfatte tilfeller av konkurs i forsikringsforetak.
Advokatforeningen er enig i at en samling av ordningene som skal sikre skadelidte erstatning i en ordning bør utredes nærmere. At løsningen som er skissert i forslag a) vil få konsekvenser for utenlandske forsikringsselskaper, som er lik de konsekvensene dagens ordninger allerede har for norske forsikringsselskaper, kan ikke være til hinder for å velge dette alternativet. En sammenslåing av flere løsninger i et bredere perspektiv kan imidlertid kreve mye arbeid. Forslag a) er begrenset til den aktuelle problemstillingen som høringsnotatet gjelder, og derfor vil man ikke oppnå særlige besparelser fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Advokatforeningen anser derfor alternativ b) som et mer egnet alternativ for å løse denne konkrete utfordringen.
Forslag b)
Utvidelse av garantiordningen for skadeforsikring i finansforetaksloven, med ulike avgrensninger.
Advokatforeningen oppfatter at departementet selv anser dette forslaget som mest aktuelt. Forslaget involverer ulike alternative fremgangsmåter, og departementet konkluderer selv med at det er alternativet som gir en utvidelse av medlemsplikten i garantiordningen for skadeforsikring til å omfatte lovpålagt yrkesskadeforsikring, men ikke andre former for forsikring – som best sikrer skadelidte dekning ved konkurs i det utenlandske foretaket, og samtidig ivaretar foretakene som bærer kostnadene.
Advokatforeningen mener at alternativet løser den konkrete situasjonen som kan oppstå dersom arbeidsgiver i Norge har kjøpt yrkesskadeforsikring i et utenlandsk forsikringsforetak som senere går konkurs. Forslaget får, etter Advokatforeningens syn, ikke konsekvenser for andre forhold og fremstår som en fornuftig løsning. Forslaget har imidlertid både positive og negative sider. I det følgende vil Advokatforeningen gjøre rede for de punktene som anses relevante å legge vekt på i vurderingen av hvilken løsning som skal velges.
En omlegging av enhver ordning vil være krevende, ikke minst for den som skal tilrettelegge for ordningen. Med implementeringen av Solvens II-regelverket er utgangspunktet at forsikringsselskapene skal ha nok kapital til å dekke sine forpliktelser uten å gå konkurs. Det hører til sjeldenhetene at forsikringsselskaper går konkurs, og sikrede vil med det eksisterende fondet som et utgangspunkt allerede være godt sikret. Her kan man også se hen til at markedsandelen av de forsikringspolisene som er kjøpt i utenlandske forsikringsselskaper må antas å være liten. Konsekvensene av en konkurs må derfor antas å være vesentlig mindre enn konsekvensene av en konkurs hos en norsk tilbyder av yrkesskadeforsikringer.
I og med at det synes å være ulike løsninger i en rekke land, også internt i Norden, kan man spørre om det kan ventes en harmonisering av regelverket i EU, som Norge på et senere tidspunkt uansett vil måtte følge. Dette taler i så fall for at man velger den løsningen som dekker behovet uten bruk av større ressurser og endringer enn nødvendig.
Advokatforeningen finner det utelukkende positivt at forslaget bidrar til likebehandling av alle forsikringsselskaper som driver forsikringsdistribusjon i Norge. Positivt er det også at man kan velge en løsning som allerede er kjent i markedet og som allerede fungerer godt for skadelidte. At alle tilbydere på det norske markedet er med i ordningen vil også være fornuftig fra et konkurransemessig perspektiv.
I den grad innskuddet til forsikringsselskapene som er omfattet av ordningen i dag blir redusert, kan det frigjøre kapital til andre formål. Advokatforeningen antar imidlertid at effekten av dette vil være svært liten. Mer viktig vil kanskje hensynet til administrasjon internt i forsikringsselskapene som allerede er med i ordningen være. Ved at det ikke blir endringer i selve ordningen for disse selskapene, vil man unngå ekstra administrasjon internt og samtidig redusere risikoen ved feil ved at man lager en ny ordning eller endrer dagens ordning.
Etter en totalvurdering av momentene ovenfor, mener Advokatforeningen at forslag b) vil være det foretrukne.
Forslag c)
Endring av yrkesskadeforsikringsloven slik at arbeidsgivere pålegges å tegne yrkesskadeforsikring i et forsikringsforetak som er medlem av en garantiordning som gir dekning ved insolvens også for norske skadelidte.
Forslaget pålegger arbeidsgivere å tegne yrkesskadeforsikring i et forsikringsselskap som er medlem i ordningen. Departementet har ansett dette som en mindre egnet løsning, særlig grunnet at det da blir arbeidsgiveren som må sørge for at man ikke kjøper forsikringen fra andre. Advokatforeningen er enig i dette.
Forslag d)
En omlegging av garantiordningen for skadeforsikring til en fondsbasert ordning, i motsetning til dagens ordning der midler kalles inn fra medlemmene i etterkant.
Med tanke på at det er få utenlandske forsikringsselskaper som driver grenseoverskridende virksomhet i utgangspunktet, bør det velges en ordning som er enkel å forstå, enkel å gjennomføre og som fungerer godt nok til å oppfylle de forventningene som er satt.
En fondsordning vil kanskje være best om man ønsker å harmonere med andre ordninger, men man snakker da om en større omlegging som med fordel kan ha et bredere nedslagsfelt. Advokatforeningen anbefaler at denne løsningen ikke velges i denne omgangen, men heller sparer et slikt alternativ til en eventuell harmonisering med andre fond eller andre større omlegginger.
4 Avslutning/Oppsummering
Advokatforeningen anbefaler departementet å velge forslag b), som innebærer en utvidelse av garantiordningen for skadeforsikring i finansforetaksloven til å inkludere utenlandske tilbydere av yrkesskadeforsikring.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær