Forslag om å innføre grunnrenteskatt på landbasert vindkraft
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Det vises til Finansdepartementets høringsbrev av 16. desember 2022, med høringsfrist 15. mars 2023.
Dette høringssvaret er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for skatterett. Lovutvalget for skatterett består av Cecilie Amdahl (leder), Hilde Annette Skougstad Gamkinn, Daniel M. H. Herde, Sverre Hveding, Jan Sørbø, Torbjørn Wiken og Eyvind Sandvik. Samtlige har lang erfaring og god kompetanse innenfor de aktuelle rettsområdene.
3 Overordnet om forslaget
3.1 Innledning
Advokatforeningen er i utgangspunktet positive til en eventuell grunnrenteskatt på vindkraft. Likevel er Advokatforeningens syn at det mangler overordnede avklaringer og konsekvensanalyser for bransjen før forslaget kan tre i kraft. Forslaget slik det står nå vil mest sannsynlig hindre videre utbygging av ny kraftproduksjon, som er nødvendig for å nå politiske mål om kraftoverskudd, industrivekst og utslippsreduksjon.
3.2 Virkning f.o.m. inntektsåret 2023
Departementet foreslår at grunnrenteskatten skal ha virkning fra og med inntektsåret 2023. Forslaget ble sendt på høring 16. desember 2022 med høringsfrist 16. mars 2023, og skal vedtas av Stortinget i vårsesjonen 2023 (juni). Foretakene vil kjenne detaljene i reglene som har vært gjeldende fra første halvår i 2023 tidligst i juni 2023.
Advokatforeningen savner en forklaring fra departementet på hvordan virksomhetene bør innrette seg ettersom detaljene i reglene ikke er kjent. Videre er Advokatforeningens synspunkt at dette er en uheldig bruk av høringsinstituttet. Bransjen bør helt klart få bedre tid til å tilpasse seg.
3.3 Manglende/tynn konsekvensutredning
Departementet har i høringsnotatet to sider som omtaler økonomiske og administrative konsekvenser for virksomhetene i bransjen. Regjeringens forslag om innføring av grunnrenteskatt på landbasert vindkraft vil gjelde for eksisterende vindkraftverk, og er ikke nøytralt innrettet på linje med grunnrente på vannkraft og petroleumsproduksjon. Den økonomiske konsekvensutredningen for eiere av vindkraftanlegg nevner så vidt hvilken effekt skatten vil få for lønnsomheten i vindkraftanleggene basert på kostnadsnivået i anlegget, vindressursen, i hvilket prisområde anlegget ligger, fastprisavtaler som eventuelt er inngått og finansiering. Videre er departementets utredning om en grunnrenteskatt basert på resultat og tilpasset lønnsomheten i vindkraftanleggene for «tynn».
Advokatforeningens syn er at det er mangler i konsekvensutredning for bransjen på vesentlige punkter. Foreningen etterlyser bl.a. illustrerende beregninger av det nye skattesystemet for vindkraft som viser hvordan en grunnrenteskatt vil virke på resultat og lønnsomhet av vindkraftverk.
Videre mener Advokatforeningen at det er uheldig å innføre regler med tilbakevirkende kraft for anlegg som er bygget basert på andre premisser, selv om staten har argumenter for innføring av likhetsprinsipp.
3.4 Kraftunderskudd
Energikommisjonen konkluderte nylig med at Norge om tre-fire år kan ha kraftunderskudd og bli avhengig av kraftimport. Kommisjonen anbefaler å bygge 40 TWh ny fornybar strøm raskt frem til 2030 for å møte økt behov som følge av elektrifisering av sokkel, industri og transport. Kommisjonen anslo at halvparten av kraften bør komme fra havvind. Likevel tror få i bransjen at havvind kan bidra med kraft av betydning før langt utpå 2030-tallet. Kommisjonen konstaterer at billigst og mest effektivt er vindkraft på land. Videre viser tall fra SSB at investeringer i kraftforsyning falt for femte år på rad, i 2022 med 19 prosent. Samtidig øker industriinvesteringene, i 2022 med 28 prosent. Utbygging av industri og kraft bør samsvare, og det må dermed bygges 40 TWh ny fornybar strøm raskt til 2030 for å kunne møte økt behov som følge av elektrifisering av sokkel, industri og transport.
Advokatforeningen mener høringsnotatet mangler en utredning om hvilke konsekvenser forslaget får for investering og utbygging av ny landbasert vindkraft med tanke på kraftunderskuddet fra og med 2026. Uten mer landbasert vindkraft får Norge høyere strømpriser, og vil bli mer avhengige av import fra en relativt ustabil verden. Det kan også bli krevende å nå klimamålene.
4 Kommentarer til de enkelte forslagene
4.1 Innledning
I tillegg til de overordnede kommentarene, har Advokatforeningen kommentarer til selve lovforslagets utforming.
4.2 Inntekter
I oppdrettsnæringen er superprofitt vel dokumentert. Det er vesentlig mindre erfaring og beregning av superprofitt i vindkraft. SSB har på oppdrag fra Finansdepartementet beregnet grunnrenten i vindkraftnæringen for årene 2010–2021. Ifølge disse beregningene var grunnrenten negativ i årene frem til 2020, men positiv i 2021. Departementet mener forventet utvikling i kraftpris og kostnader for landbasert vindkraft indikerer positiv grunnrente fremover. Basert på denne indikasjonen mener departementet at det nå er grunnlag for å innføre en grunnrenteskatt.
Finansdepartementet og Skattelovutvalget baserer seg på et estimat fra SSB som hverken tar hensyn til prisforskjeller på kraft i Norge, faktiske inntekter i vindparkene eller økte kostnader. Ifølge SSB-beregningen var første grunnlag for grunnrenteskatt i 2021. Departementet antar overskuddene i vindkraft vil bli så høye at det er grunnlag for grunnrenteskatt. Departementets antagelse er basert på prisanslag fra NVE fra 2021.
Advokatforeningen mener det er uheldig at departementet i sitt høringsnotat ikke justerer for de store forskjellene på kraftpriser i Norge og at inntektene kan være basert på fastpris på fysiske kontrakter flere år frem i tid.
I en artikkel i DN 24. februar 2023 fremgår det at omtrent 10–15 prosent av vindkraftparkene har hatt en såkalt superprofitt som følge av ekstreme priser. Derimot er over halvparten av vindkraften sør for Dovre, der prisene er høye, bundet av lange kraftkontrakter med priser på typiske 30–35 øre. Det gir ingen superprofitt.
Så langt har vindkraft ikke gitt særskilt høy avkastning, noe også Finansdepartementet har påpekt ved flere anledninger. I tillegg er de beregnede estimatene fra SSB høyst usikre. Lønnsomheten i eksisterende vindkraft er moderat til lav og varierer med bl.a. prisområde og inngåtte kraftsalgsavtaler.
I et brev til Finansdepartementet av desember 2022 påpeker Energi Norge og Norwea at økende turbin-, bygge- og rentekostnader peker i retning av økende levetidskostnader, på kort til mellomlang sikt, stikk i strid med Finansdepartementets fremskrivninger. Det er altså usikkert når og om det oppstår grunnrente i vindkraft. Samtidig er det et stort behov for mer vindkraft. Som nevnt over går Norge mot et kraftunderskudd i løpet av få år, noe som vil gjøre det krevende å nå regjeringens mål om reduserte klimautslipp og industrivekst. Vindkraft på land er visstnok den eneste fornybare teknologien som kan bidra raskt nok med de volumer som er nødvendige.
4.3 Behandling av negativ grunnrente mv.
Dersom vindkraftverket har negativ grunnrenteinntekt et år, foreslår departementet at den fremføres med rente og kommer til fradrag i positiv beregnet grunnrenteinntekt senere år. Skatteverdien vil dermed ikke utbetales, slik som i grunnrenteskatten for vannkraft og særskatten for petroleumsvirksomhet, eller fremføres med rente.
Departementet begrunner fremføringen med at utbetalingsordninger i skattesystemet er sårbare for misbruk i form av uberettigede utbetalingskrav, som for eksempel den tidligere leterefusjonsordningen i petroleumsskatten, merverdiavgiftssystemet og Skattefunn-ordningen. Videre viser departementet til kontrollhensyn; det er avgjørende at skattemyndighetene gis mulighet til forsvarlig kontroll av kostnadene i forkant av utbetaling, slik at det bare er skatteverdien av pådratte, relevante kostnader som utbetales.
Grunnrenteskatt i petroleums - og vannkraftbransjen er basert på kontantstrøm-prinsippet og gir løpende tilbakebetaling av investeringer og kostnader. For eksempel kan et oljeselskap investere 100 millioner, og få tilbake rundt 50 millioner kroner dagen etter.
Norwea og Energi Norge skriver i brev til departementet i desember 2022 at det er lite sannsynlig at næringen vil misbruke ordningen, og ingenting tilsier at vindkraft skal behandles annerledes enn petroleum og vannkraft hva gjelder utbetaling av negativ grunnrente. Fremføring av negative skatteposisjoner gjør den ønskede og påståtte nøytraliteten avhengig av en rente investorene oppfatter som tilstrekkelig høy. Dette blir en kompliserende faktor.
KPMG har analysert konsekvensene ved innføring av grunnrenteskatt for landbasert vindkraft på oppdrag fra Norwea og Energi Norge. Hovedfunn for vindkraftverk er delt inn i ferdig avskrevet og gjenstående skattemessige avskrivninger. For begge typer viser funn at det er fare for mislighold og konkurs som følge av negativ kontantstrøm dersom grunnrenteskatt innføres, med mest dramatiske konsekvenser for vindkraftverk med gjenstående skattemessige avskrivninger. Det vil si at egenkapitalen svekkes betydelig, med klar risiko for mislighold av lån i flere vindparker.
Som KPMG har dokumentert for Norwea og Energi Norge medfører forslaget en reell konkursfare for flere vindkraftverk. Det illustrer den begrensede skatteevnen i prosjektene sett opp mot grunnrenteskatten.
Advokatforeningen savner en ytterligere avklaring av hvilke konsekvenser dette får for bransjens lønnsomhet, investeringer og strømpris til forbrukere, og ikke minst industrien. Videre mener Advokatforeningen det er uheldig å innføre regler med tilbakevirkende kraft for anlegg som er bygget på andre premisser, selv om staten har argumenter for innføring av likhetsprinsipp.
4.4 Utforming og innslagspunkt mv.
Grunnrenteskatten bør tilpasses måten vindkraft faktisk bygges og finansieres på. Vindkraftverk prosjektfinansieres ofte med relativt høy gjeldsgrad basert på en langsiktig industrikraftavtale – med mindre volumer i spotmarkedet. Forslaget legger imidlertid opp til at hovedregelen skal være ligning på basis av spotpriser, men at et fastprisunntak skal vurderes. Dette vil utgjøre en barriere for politisk ønskede industrikraftavtaler.
For mange nye prosjekter vil det ta tid å komme i grunnrenteskatteposisjon. I tillegg vil produksjonsavgift og naturressursskatt gi en likviditetseffekt. Det tilsier at produksjonsavgift og naturressursskatt bør være fradragsberettiget i selskapsskatten, slik naturressursskatten er det for vannkraft.
Advokatforeningen mener grunnrenteskatten bør baseres på faktiske inntekter og utgifter i vindkraftprosjektet. Det bør være vid adgang til å legge fastprisavtaler til grunn for beskatning; vindkraft må lignes på oppnådde kraftinntekter, også når disse stammer fra avtaler direkte med forbruk. Videre bør produksjonsavgift og naturressursskatt være fradragsberettiget i selskapsskatten for selskap som ikke er i grunnrenteposisjon.
5 Oppsummering
• Departementet bør avvente med å innføre grunnrenteskatt på landbasert vindkraft til virksomhetene kjenner detaljene i reglene, og får tid til å tilpasse seg.
• Advokatforeningen finner at det mangler konsekvensutredning for bransjen på vesentlige punkter, bl.a. illustrerende beregninger som viser hvordan grunnrenteskatten virker på selskapenes og eiernes resultat og lønnsomhet av vindkraftverk.
• Det mangler en utredning om hvilke konsekvenser forslaget får for investering og utbygging av ny landbasert vindkraft med tanke på kraftunderskuddet f.o.m. 2026.
• Advokatforeningen mener det er uheldig at departementet ikke justerer for ulikhetene i kraftpriser i Norge og at inntektene kan være basert på fastpris på fysiske kontrakter flere år frem i tid.
• Advokatforeningen savner en ytterligere avklaring av hvilke konsekvenser negativ grunnrente får for bransjens lønnsomhet, investeringer og strømpris til forbrukere, og ikke minst industrien.
• Advokatforeningen mener grunnrenteskatten bør baseres på faktiske inntekter og utgifter i vindkraftprosjektet. Videre bør det være vid adgang til å legge fastprisavtaler til grunn for beskatning.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas
leder