Forslag til endringer i vassdragsreguleringsloven, energiloven og tilhørende forskrifter (styringsmekanisme for forsyningssikkerhet)
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Olje- og energidepartementet (OED) sendte 29. juni 2023 på høring forslag til endringer i vassdragsreguleringsloven (vregl.) og energiloven (enl.). På bakgrunn av dette har også NVE sendt på høring forslag til endringer i forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen (IK-vassdrag) og i energilovforskriften. Dette notatet tar utgangspunkt i OEDs forslag til lovendringer, men suppleres med noen av forslagene fra NVE der det er naturlig.
Formålet med endringene er å etablere virkemidler som samlet skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten i perioder hvor det oppleves økt usikkerhet i det norske kraftsystemet og i energimarkedene rundt oss.
Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for energirett, vannkraft, olje og gass. Lovutvalget for energirett, vannkraft, olje og gass består av Jan Birger Jansen (leder), Aksel Sebastian Tannum, Hallvard Gilje Aarseth, Uzma Sadaf Bhatti, Cathrine Bjørge Hetland, Christian Poulsson, Anne Elisabeth Wedum og Anders Rødland.
3 Kort om endringsforslagene
Endringene som foreslås vil virke i en trinnvis prosess. Det foreslås en ny formålsbestemmelse i vassdrags-reguleringsloven, hvor det blant annet skal fremgå at loven skal tilrettelegge for at vassdragsreguleringer og overføringer samlet bidrar til god forsyningssikkerhet for elektrisk energi i Norge. Videre foreslås en bestemmelse som pålegger konsesjonær plikt til å utarbeide en disponeringsstrategi, som blant annet skal beskrive hvordan konsesjonærer bidrar til god forsyningssikkerhet ved utnyttelsen av reguleringer og overføringer. Disse bestemmelsene skal gjelde til enhver tid. De innholdsmessige kravene til disponerings-strategier er utpenslet i forslaget til ny § 4a i forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen.
Videre foreslås tiltak som vil være aktuelle i et "første trinn" for det tilfellet at kraftsituasjonen har blitt mer krevende. Det første tiltaket er hjemmel til å pålegge kraftprodusenter å rapportere om produksjon og prognoser for magasinfylling, og det andre er hjemmel til å kreve innsyn i disponeringsstrategiene.
"Andre trinn" skal være relevante i situasjoner hvor kraftsituasjonen har blitt ytterligere forverret. Her foreslås det bare endringer i forskriftsverket, men OED behandler forholdet nærmere for å klargjøre at det vil være grunnlag for å gripe inn overfor kraftprodusentene, blant annet ved kraftrasjonering, dersom "ekstraordinære forhold" tilsier at det er eller kan bli knapphet på energi.
Både rapporteringsplikten, kravet om innsyn i disponeringsstrategiene og myndigheten til å gripe inn ved blant annet kraftrasjonering vil kunne virke inngripende på kraftprodusenters drift og virksomhet, og det er derfor viktig at grunnlaget for slike tiltak er tilstrekkelig forutsigbart. På denne bakgrunn er det rom for forbedringer i departementets forslag som Advokatforeningen vil påpeke. Disse endringene behandles nærmere i det følgende.
4 Trinn 1: Kraftsituasjonen er krevende
4.1 Pålegg om rapporteringsplikt
Departementet foreslår en justering av hjemmelsgrunnlaget for å legge til rette for pålegg om rapportering i enl. § 6-2 fjerde ledd:
Departementet kan gi forskrifter om virkemidler for å unngå kraftrasjonering, planlegging og gjennomføring av kraftrasjonering, rekvisisjon av kraft og tvangsmessige leveringsinnskrenkninger.
Hensikten er å kunne følge produsentenes prognoser frem mot vårsmeltingen, slik at eventuelle ytterligere tiltak kan vurderes, samt gi produsentene en bedre risikoforståelse for disponeringen. NVE forslår også at energilovforskriften § 9-1b endres til at NVE kan gi forskrifter om "virkemidler for å unngå kraftrasjonering".
OEDs forslag innebærer at pålegg om rapportering skal være et fast styringsmiddel, og at det skal bero på en konkret vurdering om virkemiddelet skal anvendes. Utover at vurderingen skal gjøres kontinuerlig og særlig i forkant av hver tappesesong eller når situasjonen ellers tilsier det, gis det imidlertid ingen veiledning om når forholdene kan ligge til rette for å pålegge rapporteringsplikt. For å sikre noe forutsigbarhet for kraftprodusentene, samt unngå at kompetansen utøves vilkårlig, kan det spilles inn at det bør skisseres nærmere i forarbeidene når rapporteringsplikt skal kunne pålegges, det vil si når kraftsituasjonen er så krevende at tiltak er nødvendig for å "unngå kraftrasjonering". Eksempler på momenter som kan virke veiledende er utviklingen i kraftprisene, fyllingsgrad og årstid.
4.2 Hjemmel til å kreve disponeringsstrategier fremlagt
Forslaget til ny vregl. § 29a, som pålegger konsesjonærer å utarbeide disponeringsstrategier, inneholder i tredje ledd hjemmel for OED til å kreve disponeringsstrategier fremlagt:
Departementet kan treffe enkeltvedtak om at disponeringsstrategien skal fremlegges dersom dette vurderes nødvendig av hensyn til vurderinger om forsyningssikkerhet. Dette gjelder uten hinder av taushetsplikt.
Begrunnelsen er at strategiene vil kunne inneholde nyttig informasjon for energimyndighetene i en krevende kraftsituasjon. Innsynskravet er altså også ment å fungere som et virkemiddel for å unngå at kraftsituasjonen forverres ytterligere. Kompetansen skal kunne delegeres til NVE.
På samme måte som for rapporteringsplikten, kan det være hensiktsmessig om det gis nærmere veiledning om når grunnlaget for å kreve innsyn er til stede, altså når energimyndighetene vurderer det som "nødvendig av hensyn til vurderinger om forsyningssikkerhet".
5 Trinn 2: Kraftsituasjonen forverres ytterligere
OED foreslår ikke lovendringer for virkemidlene i situasjoner hvor kraftsituasjonen har blitt ytterligere forverret. Forholdet til inngrep, herunder kraftrasjonering, adresseres likevel fordi endringsforslagene er ment å redusere sannsynligheten for at myndighetene må anvende slike virkemidler.
Hjemmelen for kraftrasjonering er som kjent enl. § 6-2, hvor terskelen er knyttet til om "ekstraordinære forhold" tilsier rasjonering. Departementet mener loven allerede gir hjemmel for å iverksette kraftrasjonering i en ekstraordinær situasjon også når det "kan bli" energiknapphet. NVE foreslår en ny § 6-2c i energilovforskriften for å tydeliggjøre dette:
§ 6-2 c Vilkår for å iverksette kraftrasjonering
Departementet kan iverksette kraftrasjonering når det på grunn av ekstraordinære forhold kan bli eller er knapphet på elektrisk energi, og det ut fra allmenne hensyn finnes påkrevet for å sikre at energien blir best mulig utnyttet.
Kraftrasjonering omfatter planlegging og gjennomføring av tvangsmessige leveringsinnskrenkninger og rekvisisjon av elektrisk energi og fjernvarme.
Utover følgende uttalelse, er departementet tilbakeholdne med å veilede om når det vil kunne foreligge ekstraordinære forhold som tilsier at det kan bli energiknapphet:
Departementet legger til grunn at faktorer som for eksempel muligheter for import, magasinfylling, forbruk og tilgjengelig kraftproduksjon kan være relevante i vurderingen av om det foreligger ekstraordinære forhold. Dersom disse tilsier at det kan bli eller er knapphet på elektrisk energi, mener departementet at det kan være grunnlag for å beslutte kraftrasjonering.
I lys av at kraftrasjonering er inngripende, kan det gis noe ytterligere føringer på når forhold kan anses som ekstraordinære, herunder belyse forskjellen på en krevende og en ekstraordinær kraftsituasjon. Videre kan det vurderes å be om at det gis noen føringer på hvor terskelen for at det "kan bli" energiknapphet ligger.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær