NOU 2023: 15 Bærekraftsrapportering – gjennomføring av direktivet om bærekraftsrapportering (CSRD)
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringen til Finansdepartementet, publisert den 20. mai 2023, med høringsfrist den 4. september 2023.
Høringen gjelder NOU 2023: 15 Bærekraftsrapportering – gjennomføring av direktivet om bærekraftsrapportering (CSRD).
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for miljø, klima og bærekraft. Lovutvalget består av Arne Oftedal (leder), Cathrine Aulie, Einar Bratteng, Cathrine Hambro, Liv Monica Stubholt og Camilla Meland Madsen som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
3 Kommentarer til de enkelte forslagene
3.1 Generelt
Fra et miljø- og bærekraftsperspektiv er det positivt, og nødvendig, at det legges til rette for omstilling til en mer bærekraftig økonomi. Relevant og pålitelig informasjon er essensielt for å muliggjøre økte grønne investeringer. Et regelverk som legger til rette for enhetlig og konsistent rapportering anses sentralt både for å sikre at investorer har tilstrekkelig grunnlag for å fatte gode beslutninger, og for å sikre at virksomhetene har kunnskap om sin bærekraftspåvirkning og kan sette relevante og virksomhetsnære mål. På denne måten kan et slikt bærekraftsrapporteringsregelverk bidra til oppnåelse av nasjonale og internasjonale bærekraftsmål, herunder Norges forpliktelser iht. Paris-avtalen og EUs mål om nullutslipp innen 2050. Advokatforeningen er enig med utvalget i at den rapporteringspraksis som foreligger ikke er tilfredsstillende og stiller seg bak behovet for nye og styrkede EU-regler om bærekraftsrapportering.
Rettsutviklingen har imidlertid vært omfattende og foregått i et raskt tempo, noe som igjen øker behovet for veiledning til de virksomheter som omfattes. Advokatforeningen oppfordrer til at det tilrettelegges for omfattende og pedagogisk veiledning, både av de virksomheter som omfattes direkte og de virksomheter som blir indirekte omfattet. Det vil foreligge et stort behov for tydeliggjøring av hva lovkravene innebærer, med tilhørende veiledning. Advokatforeningen mener det bør legges til rette for veiledning ved bruk av elektroniske hjelpemidler eller online, fortrinnsvis i regi av offentlige myndigheter for å sikre veiledningens legitimitet.
Prinsippet om dobbel vesentlighet ligger til grunn for rapporteringen etter CSRD, hvor foretakene både må rapportere om hvilken påvirkning foretakets virksomhet har på bærekraftsrelaterte forhold, og hvordan bærekraftsrelaterte forhold påvirker deres mulighet til langsiktig verdiskapning. Advokatforeningen anser det som positivt at bærekraftsrisiko på denne måten blir synliggjort gjennom de ulike perspektiver og mener dette vil kunne bidra til å synliggjøre behovet for å bruke ressurser på både grønn omstilling og interne bærekraftstiltak i den enkelte virksomhet. Dette slik at hele verdikjeden vil bli inkludert og investorer vil få et bredere og mer fullstendig informasjonsgrunnlag.
Ettersom prinsippet om dobbel vesentlighet ikke benyttes av andre rammeverk for bærekraftsrapportering, men kun av veiledende retningslinjer som ikke i tilstrekkelig grad har bidratt til å forbedre kvaliteten på de opplysningene som skulle gis, vil virksomhetene også her ha stort behov for veiledning. Praksis har vist at prinsippet og rapportering på Scope-3 utslipp har vært komplisert for virksomhetene, noe som igjen har medført at rapporteringen har blitt problematisk.
Advokatforeningen ser det også som positivt at direktivreglene i stor grad er fullharmoniserte med få nasjonale valg, samt at det foretas en trinnvis innføring av rapporteringskravene.
FNs bærekraftsmål og Europas grønne giv er et viktig fundament for EUs handlingsplan for å styrke det integrerte kapitalmarkedet og en bærekraftig økonomi. Advokatforeningen mener at harmonisering med taksonomimålene vil være en fordel både av pedagogiske hensyn og for å samles om hva som er de prioriterte målsetningene. Det anses videre som en fordel at målsetningene er utdypet med tekniske standarder for utvalgte næringer i taksonomien, og konkretiseres i så stor grad som mulig.
3.2 Lovteknisk gjennomføring
Advokatforeningen er enig i at en gjennomføring av EØS-regelverket som ligger tett opp til systematikken i direktivene og forordningene som gjennomføres bør tilstrebes. Det henstilles til at det i så stor grad som mulig utvikles egne veiledere og hjelpedokumenter, som samles på en oversiktlig måte for virksomhetene, og kun i mindre grad foretas direkte henvisninger til andre aktører som ESMA, EFRAG og andre. Veiledninger bør utformes så tydelige og brukervennlige som mulig.
3.3 Virkeområdet
Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall hva gjelder spørsmålet om plikten til å utarbeide bærekraftsrapportering etter foretakstype. Advokatforeningen følger flertallets argument hva gjelder mest mulig like regler som i andre EØS-stater, begrensning av kostnader og at investorhensynet har større betydning for de foretakstypene som omfattes av direktivforpliktelsene. På den annen side er bærekraftsrapportering et sentralt verktøy for å nå målene i Paris-avtalen og erfaring tilsier at frivillighet i seg selv ikke er tilstrekkelig for å oppnå de ønskede målene. Størrelse vil kunne være et mer relevant mål på aktiviteten enn organisasjonsform, og en rapporteringsløsning som følger regelverket om regnskapsplikt, med den åpenhet og offentlighet dette vil medføre, vil også kunne være til investorenes fordel. Informasjonsbehovet for andre brukergrupper enn investorer og långivere har hatt stor betydning for CSRD, og behov for informasjon om hvordan virksomheten påvirker bærekraftsforhold avhenger av art og størrelse på virksomheten, og ikke nødvendigvis av virksomhetens foretakstype.
Med bakgrunn i et miljø- og bærekraftsperspektiv mener Advokatforeningen at argumentene til mindretallet står sterkest, likevel slik at Advokatforeningen mener at dersom mindretallets løsning benyttes bør en slik løsning kombineres med en unntakshjemmel som foreslått.
Advokatforeningen er enig i at det vil kunne være uhensiktsmessig å pålegge alminnelige stiftelser og ikke-økonomiske foreninger en rapporteringsplikt. I Norge er imidlertid stiftelsesformen utbredt, også for stiftelser som driver næringsvirksomhet. Informasjonsbehovet om hvilken påvirkning virksomheten til slike foretak har på bærekraftsforhold er uavhengig av organisasjonsform, noe som tilsier virksomhetens foretakstype ikke bør være avgjørende for plikten til bærekraftsrapportering.
Advokatforeningen er positiv til at det innføres forenklede standarder om bærekraftsrapportering for små og mellomstore foretak og er enig i at dette vil kunne begrense kostnadene. Effektive standard rapporteringsformat og hensiktsmessig veiledning vil også i stor grad kunne bidra til at kostnadene reduseres og erfaringen tilsier at behovet for veiledning for de små og mellomstore foretakene er stort.
Advokatforeningen støtter utvalgets vurdering av unntaket for datterselskaper.
Advokatforeningen mener også at det på sikt bør vurderes å innføres en plikt til å pålegge tilknyttede foretak som er etablert kun for å unngå visse rapporteringskrav å beregne grensene for de tre vilkårene på konsolidert grunnlag (regnskapsdirektivets art. 3 nr 12).
Advokatforeningen retter en henstilling til at utvalget på sikt vurderer å inkludere offentlige organer og statsforetak. Investorhensynet gjør seg ikke gjeldende ovenfor disse foretakstypene, men informasjonsbehovet for andre brukergrupper enn investorer og långiver aktualiseres i stor grad. Det kan med hell gjøres en vurdering av om også annen offentlig virksomhet bør inkluderes i fremtiden ettersom det ikke er gitt at alle perspektiver er omfattet av anskaffelsesregelverket.
Advokatforeningen støtter at definisjonen i åpenhetslovens § 3 endres ved at den nye definisjonen av foretak av allmenn interesse i regnskapsloven § 1-6 inntas. Det er imidlertid utfordrende at det nå vil opereres med ulike begreper i åpenhetsloven og regnskapsloven, og Advokatforeningen henstiller til at terskelverdiene av pedagogiske hensyn inntas direkte i åpenhetslovens § 3.
Åpenhetsloven er ikke begrenset til foretakstype, noe som også kan komplisere bruken av de to ulike regelsett. For de selskapene som omfattes av begge regelsett hadde det vært en fordel at de to ulike regelsettene i større grad var blitt harmonisert. En harmonisering hadde også minsket risikoen for at det oppstår to parallelle utviklinger av regelsett som i stor grad er like.
Advokatforeningen foreslår etter dette at mindretallets forslag for virkeområde benyttes, at terskelverdiene inntas direkte i åpenhetsloven § 3, samt at de ulike begrepene i regnskapsloven og åpenhetsloven i større grad harmoniseres.
3.4 Rapporteringspliktene
3.4.1 Generelt
Advokatforeningen støtter at de tre hovedkategoriene av bærekraftsforhold – miljømessige, sosiale og styringsmessige forhold (ESG) –kommer tydeligere frem. Det anses videre som positivt at den nærmere spesifiseringen av forhold som gjelder arbeidstakere, respekt for menneskerettigheter og bekjempelse av korrupsjon og bestikkelser inntas direkte i loven.
Utvalget foreslår en bestemmelse i regnskapsloven ny § 2-3 første ledd om at bærekraftsrapporteringen skal gis i en egen tydelig atskilt del av årsberetningen. Dette er også viktig grunnet kravet om attestasjon og anses naturlig for å sikre at rapporteringen blir identifiserbar og tydeliggjøres. Det vil kunne bli en utfordring med omfattende årsberetninger, men vi kan ikke se at det foreligger et fullgodt alternativ. Det anses positivt at det foretas en samordning med andre bestemmelser om bærekraftsrapportering, se imidlertid forslag til presisering i åpenhetsloven inntatt ovenfor i punkt 3.3.
3.4.2 Innholdet i bærekraftsrapporteringen
Det stilles omfattende krav til rapporteringen, og oppfyllelse av kravene vil bli krevende for virksomhetene. Informasjonen som skal avgis er i liten grad kvantifiserbare eller mulig å tallfeste. Det bør av den grunn vurderes fra myndighetenes side å utnevne eller gi oppdrag til et organ, institusjon, eller liknende å ta ansvar for et større arbeid av datainnsamling og tilgjengeliggjøring av offentlig informasjon som kan forenkle rapporteringsarbeidet for foretakene. Utfordringene som følger av kompliserte innholdskrav medfører også at det vil bli behov for håndterbare veiledninger og oppfølgninger fra myndigheter og aktuelle aktører.
Rapporteringsforpliktelsene vil også påvirke mindre foretak som ikke selv er pliktige til å rapportere på bærekraft, men som følge av å være en del av en større verdikjede kommer til å bli møtt med krav hva gjelder informasjonsinnhenting og rapportering. Veiledning på rapporteringskrav bør derfor etterstrebe å både dekke de som er direkte omfattet, og veiledning tilpasset for de mindre foretakene. Veiledningene bør søkes å gjøres så enkle og håndterbare som mulig, og det kan med fordel legges opp til overgangsordninger hvor myndighetene i den første fasen inntar en veiledningsrolle før sanksjonering gjennomføres.
Advokatforeningen henstiller til at det tidlig igangsettes et arbeid med å uforme standarder og forskrifter til ny regnskapslovs § 2-6.
3.4.3 Europeiske standarder
Et felles europeisk elektronisk rapporteringsformat er noe Advokatforeningen er positiv til. Usikkerheten som foreligger knyttet til utviklingen av ESAP, samt tidsaspektet knyttet til når denne er operativt gjør at Advokatforeningen støtter at det bør utvikles nasjonale løsninger.
3.4.4 Rapporteringsformat
Tilgjengelig informasjon er sentralt, og det anses positivt at det fastsettes et lovkrav om at årsberetningen skal gjøres på foretakets nettsider. Dette er også i tråd med åpenhetslovens bestemmelser og det er positivt at regelverkene harmoniseres.
3.5 Attestering
Advokatforeningen stiller seg positiv til at det oppstilles et krav om attestering. Dette vil kunne styrke tilliten til rapporteringen, og hindre grønnvasking. Det fordrer imidlertid at det fremkommer hvilken informasjon som attesteres, noe som vil sikres gjennom attestasjonsordningen.
I første omgang skal attestasjonen foretas med moderat sikkerhet. Advokatforeningen er enig i at det vil være behov for overgangsordninger og en gradvis tilnærming, med økning til betryggende sikkerhet innen den 1. oktober 2028.
Advokatforeningen er enig i at attestasjonsuttalelsen ikke vil kunne inntas i revisjonsberetningen dersom det er en annen revisor enn foretakets revisor som attesterer bærekraftsrapporteringen. Men, Advokatforeningen ser imidlertid ikke at tilsvarende begrunnelse gjør seg gjeldende i like stor grad dersom det er samme revisor som reviderer årsregnskapet og attesterer bærekraftsrapporteringen. Advokatforeningen frykter at ulike attestasjonsordninger vil undergrave bærekraftsrapporteringen, og mener det etter den 1. oktober 2028 kunne vært inntatt at attestasjonsuttalelsen som hovedregel skal inntas i revisjonsberetningen.
Advokatforeningen mener det er positivt at det gjøres valgfritt for foretakene om de ønsker å benytte det revisjonsforetaket som reviderer årsregnskapet eller et annet revisjonsforetak, selv om Advokatforeningen ser de samme utfordringene som utvalget ved å åpne for at en annen revisor kan attestere bærekrafts-rapporteringen. Utviklingen av god regnskapsskikk på området vil langt på vei kunne bøte på utfordringene og ettersom attesteringen vil kreve høy taksonomikompetanse kan det være hensiktsmessig at kapasitets-utnyttelse, kompetanse, valgfrihet og bred konkurranse vektlegges i stor grad.
3.6 Bruk av IASP
Som et utgangspunkt stiller Advokatforeningen seg positiv til at det åpnes for alternative tilbydere av attestasjonstjenester, også om tilbyderen er lokalisert i et annet EØS-land enn Norge. Utvalget forutsetter at slike foretak underlegges krav som er likeverdige med kravene som gjelder for revisorers attestasjon av bærekraftsrapportering etter revisjonsdirektivet. Dette er et synspunkt Advokatforeningen følger. Kvaliteten på attestasjoner av bærekraftsinformasjon, like rammevilkår i markedet og ikke minst grad av tillit til attestasjonene må ikke forringes ved bruk av IASP.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær