Forslag til endringer i sivilbeskyttelsesloven – sivil arbeidskraftberedskap når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare

1 Innleiing 

Advokatforeiningas tillitsvalte advokater utfører et omfattande frivillig og ulønna arbeid for å ivareta rettsstaten, rettstryggleik og menneskerettane. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høyringsbrev.

Advokatforeiningas høyringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utval, oppdelt etter særskilte rettsområde og rettslege interesseområde. Om lag hundre høyringsbrev vart utarbeide av Advokatforeiningas tillitsvalte advokater kvart år.

Alle våre høyringsbrev er forfatta av advokatar med ekspertise innanfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikkje er hente berre frå juridisk teori, men frå advokatanes praktiske erfaring med å hjelpa sine klientar – i den norske rettsstatens kvardag. Dette høyringsbrevet er skreve ut frå Advokatforeiningas ønske om å bidra til gode lovgjevnadsprosessar, og gode lover.

2  Bakgrunnen for saka

Advokatforeininga syner til høyring frå Justis- og beredskapsdepartementet om endringar i sivilbeskyttelsesloven, publisert den 15. januar 2024, med høyringsfrist den 15. april 2024. 

Høyringa gjeld eit framlegg til lovendringar, konkret eit framlegg om å ta inn eit nytt kapittel VI B i lova som gjev Kongen heimel til å regulere sivile arbeids- og tenesteforhold og pålegge sivil arbeidsplikt når rikets sjølvstende eller tryggleik er i fare.

Denne høyringsuttalen er i hovudsak utarbeidd av Advokatforeininga sine lovutval for forvaltningsrett og arbeidsrett. Lovutvalet for forvaltningsrett består av Kristian Brandt, Fredric Holen Bjørdal, Knut Erik Marthinussen Harjang, Siv Myrvold-Torsnes og Jørgen Aandal Vangsnes. Lovutvalet for arbeidsrett består av Oddvar Lindbekk, Christian Backe, Eirik Edvardsen, Tina Storsletten Nordstrøm og Nina Gundersen Sandnes. Alle er advokatar med lang erfaring og god kompetanse innan dei aktuelle rettsområda.

3  Kommentarar til forslaga

3.1  Overordna merknadar

Advokatforeininga er einig med regjeringa i at også sivile bør kunne påleggast arbeidsplikt i krig som del av totalforsvaret i Noreg. 

Det er i den samanheng positivt at rammene og vilkåra for å pålegge slik arbeidsplikt, samt regulering av arbeidsforhold i krig vert avklarte og tydeleggjort i fredstid.

Advokatforeininga er derimot ikkje einig med departementet i at lovforslaget slik det no ligg føre bidreg til å "ivareta behovet for forutberegnelighet" og gir "styrket legitimitet til rettslig regulering", jf. høyringsnotatet s. 3. 

Framlegget frå departementet er ei rammeregulering med fullmaktsføresegner, som gjev regjeringa fullmakt til å treffe vedtak om å regulere høvet til å etablere og avslutte arbeids- og tenesteforhold, regulere arbeids- og tenesteforhold og arbeidspliktforhold samt pålegge arbeidsplikt. 

Advokatforeininga meiner det ikkje i tilstrekkeleg grad er gjort greie for behovet for denne rammelovgjevinga ved sida av eksisterande heimlar i beredskapslovgjevinga. Vidare er Advokatforeininga uroleg for at lovframlegget kan gje regjeringa for vide rammer og fullmakter. I ytste konsekvens kan regjeringa fråvike alle lovar og forskrifter som regulerer arbeidslivet, i tillegg til at individuelle og kollektive avtalar vert sett til side. Retten til arbeidskamp kan vidare verte suspendert.

Etter Advokatforeininga sitt syn står det att sentrale spørsmål kring mellom anna konstitusjonelle skrankar, parlamentarisk kontroll, domstolskontroll og rekkjevidda av fullmaktene som gjer at lovframlegget bør utgreiast nærare. Me vil kommentere desse forholda særskilt nedanfor.

3.2 Folkerettslege og konstitusjonelle merknadar

Departementet skriv i høyringsnotatet s. 13: 

"De senere årene har videre vist hvor viktig det er at styresmaktene er rustet til å håndtere kriser, at beredskapssystemene er gjennomarbeidet på forhånd og at både systemer og gjennomføring skjer innenfor de grunnleggende rettslige rammene for det norske samfunnet. Myndighetenes håndtering av koronapandemien har vært gjenstand for granskning og kritiske blikk […] Både håndteringen og kritikken har gitt viktige læringspunkter om hva rammene er og hvordan beslutninger om krise- og beredskapstiltak bør og må forankres, begrunnes og forklares."

Advokatforeininga er einig i dette grunnleggjande utgangspunktet.

Advokatforeininga er òg einig i føresetnaden om at det er å føretrekke å ha på plass rammelovgjeving i forkant av ei tryggingspolitisk krise eller krig. Det er etter Advokatforeininga sitt syn ikkje ein motsetnad mellom slik rammelovgjeving på den eine sida og konstitusjonell naudrett og derogasjon, samt beredskapslova på den andre sida. Desse regelsetta kan supplere kvarandre. 

Lovframlegget synest likevel å legge opp til ein lågare terskel for å innføre sivil arbeidskraftberedskap med heimel i rammelovgjevinga enn det som ville ha vore mogleg etter konstitusjonelle og folkerettslege naudrettsvurderingar. Særleg vil Advokatforeininga peike på at det er usikkert i kva konkrete situasjonar inngangsvilkåret i framlegget er oppfylt, og at det er opna for at førebuande tiltak kan fastsetjast og tre i kraft i fredstid, utan tidsavgrensing.

Sjølv om sterke samfunnsomsyn vil ligge til grunn for innføring av sivil arbeidskraftberedskap er det slik Advokatforeininga ser det avgjerande å klargjere og grunngje konstitusjonelle og folkerettslege grenseoppgangar når forskrifter under fullmakta skal utarbeidast. Advokatforeininga syner i den samanheng både til tilbakeverknadsforbodet etter Grunnlova § 97, og til at slik regulering det her er tale om krev heimel i lov. Sjølv om delegering av lovgjevingsmynde kan vere utvida i ein krisesituasjon, er det grenser for kor omfattande delegasjon til forvaltninga som er konstitusjonelt mogleg.  Ved omfattande delegasjon bør dette balanserast av prosessuelle skrankar slik det er synt til i høyringsnotatet kap. 4.3. 

3.3 Parlamentarisk kontroll og domstolskontroll

I lys av merknadane i 3.2 ovanfor meiner Advokatforeininga at det er behov for ei nærare utgreiing av korleis parlamentarisk kontroll av forskriftene utarbeidd under fullmaktslovgjevinga kan sikrast. 

Til dømes regulerer beredskapslova § 3 ei moglegheit for Kongen til å "gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold". Desse er balanserte av eit krav for regjeringa til snarast mogleg å melde frå til Stortinget, og fremje ein lovproposisjon for parlamentet dersom ikkje føresegna er oppheva innan 30 dagar. Uavhengig av dette kan Stortinget oppheve føresegnene når som helst etter § 3 andre ledd tredje punktum. 

Det må etter Advokatforeininga sitt syn i større grad gjerast greie for kvifor tilsvarande regulering eller andre prosessuelle skrankar, sjå også Prop. 76 L (2019-2020), ikkje kan nyttast for dette lovframlegget. Advokatforeininga er tvilande til at ei meldeplikt slik lovframlegget legg opp til inneber ein tilstrekkeleg balanse til å vareta Stortingets kontrollfunksjon. 

Når det gjeld domstolskontroll vil Advokatforeininga syne til høyringssvaret frå Oslo tingrett datert 27. februar 2024. Til punkt 6.3 om domstolskontroll kommenterer Oslo tingrett i sitt høyringssvar at dei prinsipielle sidene ved forslaget må vurderast nærare:

"Oslo tingrett mener det prinsipielle sidene ved dette forslaget må vurderes nærmere. Det bør vurderes hva som bør lovreguleres og hva som kan overlates til forskrift. Det bør også begrunnes nærmere om det er ønskelig at regjeringens kompetanse kan delegeres, jf. at kompetansen er lagt til «Kongen» og ikke «Kongen i statsråd»."

Advokatforeininga er einig i dette. I framlegget får regjeringa fullmakt til å fastsetje forskrift om behandlinga av søksmål om gyldigheita av vedtak med heimel i fullmakta, samt heimel for å stille krav om uttømt klagerett som vilkår for søksmål. Eit krav til uttømt klagerett saman med moglegheita til å regulere "adgangen" til å krevje mellombels åtgjerd, vil gje regjeringa, eller den som får delegert myndigheit, moglegheit til å skyve domstolskontrollen så langt fram i tid at han mistar sin verdi. Denne reguleringa må etter Advokatforeininga sitt syn vurderast nærare opp mot dei alvorlege inngrepa lova gir heimel for.

3.4  Andre merknadar

Advokatforeininga er kritisk til at det i framlegg til § 24 m vert opna for å gjere unntak frå reglane i forvaltningslova utover det høvet som allereie finst i forvaltningslova § 5 andre ledd. Med ei slik føresegn kan det gjerast unntak frå viktige mekanismar for førehandskontroll, slik som høyringsinstituttet. Etter Advokatforeininga sitt syn er det ikkje argumentert tilstrekkeleg for kvifor det er behov for ein slik generell unntaksheimel, utover omsynet til effektiviteten av tiltaka, og framlegget framstår ubalansert.

Advokatforeininga meiner vidare at det bør vurderast eit lovfesta tilleggsvilkår om at forskrifter utarbeidd under fullmaktslovgjevinga så langt som mogleg skal respektere lov- og avtaleverk knytt til arbeidsmiljø og arbeidsliv, tariffavtalar og andre kollektive avtalar. Der det ikkje er mogleg må det grunngjevast.

Advokatforeininga meiner det bør lovfestast at arbeidstakarane har krav på full løn og kompensasjon for arbeid som vert vedteke under fullmakta (lovforslaget § 24 g).

Advokatforeininga meiner vidare at det ikkje skal vere høve i forskrift til å gje dårlegare vilkår til arbeidstakarar som vert pålagde arbeidsplikt, enn personar i ordinære arbeidsforhold i samanliknbar stilling (lovforslaget § 24 h). Advokatforeininga meiner at personar som vert pålagde arbeidsplikt skal ha same vilkår som personar i ordinære arbeidsforhold i samanliknbar stilling. Det bør då ikkje gjevast fullmakt til å endre arbeidsvilkåra slik lovforslaget legg opp til. 

I lovforslaget § 24 l føreslår departementet ein heimel for å gje erstatning og kompensasjon som følgje av tiltak etter fullmaktsføresegna. Departementet syner til at det kan vere aktuelt å gje reglar som avgrensar arbeidsgjevar si plikt til overtidsbetaling eller natt- og helgetillegg. Forskriftsheimelen opnar samtidig for at det kan regulerast kompensasjon frå det offentlege. Advokatforeininga meiner at erstatning og kompensasjon ikkje er godt nok utgreidd og bør utgreiast nærare. Advokatforeininga meiner vidare at arbeidstakarar bør sikrast full kompensasjon for arbeid som vert utført etter pålegg. 

3.5  Framlegget bør utgreiast nærare

Etter beredskapslova er det mogleg å gje føresegner om utskriving av arbeidskraft til militære og sivile føremål, og det kan om nødvendig gjerast avvik frå gjeldande lover. I høyringsnotatet kap. 5.1.2 er det synt til korleis denne lova saman med endringar i NAV-lova § 10 i all hovudsak var meint å dekkje dei beredskapsoppgåvene som var knytte til bruk av arbeidskraft. 

Slik Advokatforeininga ser det, er det behov for ei breiare utgreiing av behovet for denne rammelovgjevinga departementet føreslår. Det er heller ikkje avklart i kva grad partane i arbeidslivet skal involverast i utarbeiding av forskrifter under fullmaktene, eller korleis sakshandsaminga vil vere. 

Advokatforeininga meiner at før ein proposisjon eventuelt vert fremja til Stortinget bør det gjerast eit grundigare forarbeid. Mellom anna bør partane i arbeidslivet involverast i eit samarbeid om kva for lover og tariffavtalar det vil vere aktuelt å fråvike og kva for rettar i lov og avtale som kan fråvikast i kva for situasjonar. 

Vidare bør forholdet til sektorlovgjeving klargjerast, saman med prinsipielle sider ved framlegget som bør regulerast i lov. Kompetansefordelinga mellom Kongen i statsråd og Kongen bør vidare utgreiast nærare, saman med tiltak for å sikre parlamentarisk kontroll og domstolskontroll. Om forholdsmessigheitsvurderinga i framlegg til § 24 e andre ledd er tilstrekkeleg for å balansere dei skjønsprega vilkåra i første ledd for å fatte vedtak etter det nye kapittelet i lova bør òg vere gjenstand for nærare utgreiing.

For å sikre eit betre avgjerdsgrunnlag for utforming av den rettslege reguleringa, kan det etter Advokatforeininga sitt syn vere tenleg med ei partssamansett arbeidsgruppe som bidreg til å definere og identifisere konkrete situasjonar, behov og føremål i dei situasjonane lovframlegget er meint å regulere. Det vil òg vere relevant å vurdere reguleringsbehovet konkret for ulike sektorar og næringar. I Finland, jf. høyringsnotatet pkt. 3.2, har det blitt sett ned ei slik arbeidsgruppe med oppdrag om å vurdere beredskapslovgjevinga og gjere ein revisjon av denne. Ei god inkludering av partane i arbeidslivet i den nærare utforminga av lovendringane vil bidra til å sikre legitimitet og gjere rammene føreseielege. 

4  Oppsummering og avslutning

I denne høyringsuttalen stiller Advokatforeininga seg bak behovet for at også sivile bør kunne påleggast arbeidsplikt i krig som del av totalforsvaret i Noreg, og at rammene og vilkåra for dette bør avklarast i fredstid. 

Advokatforeininga er derimot ikkje einig med departementet i at lovforslaget slik det no ligg føre bidreg til å "ivareta behovet for forutberegnelighet" og gir "styrket legitimitet til rettslig regulering", jf. høyringsnotatet s. 3. Framlegget frå departementet er ei rammeregulering med fullmaktsføresegner, som gjev regjeringa fullmakt til å treffe vedtak om å regulere høvet til å etablere og avslutte arbeids- og tenesteforhold, regulere arbeids- og tenesteforhold og arbeidspliktforhold samt pålegge arbeidsplikt. Advokatforeininga meiner det ikkje i tilstrekkeleg grad er gjort greie for behovet for denne rammelovgjevinga ved sida av eksisterande heimlar i beredskapslovgjevinga. Vidare er Advokatforeininga uroleg for at lovframlegget kan gje regjeringa for vide rammer og fullmakter.

På grunn av dei inngripande og vidtrekkande fullmaktene som ligg i dette lovframlegget, kombinert med ei rekkje uklare og ubesvarte spørsmål, meiner Advokatforeininga at framlegget må utgreiast nærare. Det må gjennomførast ein brei prosess der ulike fagmiljø, representantar for sivilsamfunnet og partane i arbeidslivet vert involverte før det eventuelt vert fremja ein proposisjon til Stortinget.

                                                      Venleg helsing

Jon Wessel-Aas                                                                            Merete Smith
leder                                                                                         generalsekretær