Forslag til endringer i arbeidsmiljøloven og tilhørende forskrift for å tydeliggjøre reglene om psykososialt arbeidsmiljø

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn 

Vi viser til høringen fra Arbeidstilsynet 1. oktober 2024, med høringsfrist den 19. desember 2024. 

Arbeidstilsynet legger frem forslag om å presisere og utdype arbeidsmiljølovens krav til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø på det psykososiale området. Formålet med forslagene er å tydeliggjøre regelverket om psykososialt arbeidsmiljø.

Arbeidstilsynet legger frem forslag til endringer i arbeidsmiljøloven § 4-3, samt forslag til en ny andre del «Krav til psykososialt arbeidsmiljø» i forskrift om utførelse av arbeid av 12. juni 2011 nr. 1357.

Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for arbeidsrett. Lovutvalget består av Oddvar Lindbekk (leder), Christian Backe, Eirik Edvardsen, Nina Gundersen Sandnes og Tina Storsletten Nordstrøm, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.  

3    Advokatforeningens kommentarer

3.1    Overordnet 

Arbeidstilsynet viser til at tilsynet «… erfarer at virksomhetene opplever dagens regler om psykososialt arbeidsmiljø som vanskelig å forstå, at virksomhetene ikke forstår hva de skal jobbe med eller hvordan».

Advokatforeningen er positiv til arbeid med å gjøre regelverket mer pedagogisk, tydelig og enkelt å forstå. Advokatforeningen støtter også et arbeid med å veilede på hva man skal jobbe med og hvordan innenfor regelverkets nedslagsfelt. 

Arbeidstilsynet fremholder i siste avsnitt under innledningen, øverst på side 3, at forslagene ikke innfører nye krav; 

«Arbeidstilsynet foreslår i denne høringen presiseringer i arbeidsmiljøloven § 4-3 om krav til det psykososiale arbeidsmiljøet og utdypende bestemmelser i forskrift om utførelse av arbeid. Endringene som foreslås tar sikte på å synliggjøre og tydeliggjøre arbeidsmiljøregelverkets krav til det psykososiale arbeidsmiljøet, og innfører således ingen nye krav på område.»
Advokatforeningen følger ikke Arbeidstilsynet på at det er en dekkende beskrivelse at forslaget «innfører … ingen nye krav på område[t]». 

Arbeidstilsynet viser på side 21 til at tilsynet selv frem «… til nå, med bakgrunn i dagens regulering …» har hatt én forståelse av innholdet i «psykososialt arbeidsmiljø». Videre heter det at «STAMI, i likhet med andre fagmiljøer, beskriver psykososialt arbeidsmiljø bredere, …». På side 22 viser Arbeidstilsynet til en utvikling i eget syn på begrepets innhold; «Arbeidstilsynet legger etter dette til grunn at begrepet psykososiale arbeidsmiljøfaktorer i lov- og forskriftssammenheng bør forstås som …» 

Advokatforeningen oppfatter dette slik at for det tilfellet Arbeidstilsynet mener at de foreslåtte bestemmelser er presiseringer som ikke innfører nye krav, bygger de uansett på en ny og utvidet forståelse av reguleringstemaet; «psykososialt arbeidsmiljø», slik at bestemmelsene likefullt vil oppfattes som nye krav, både av Arbeidstilsynet og aktørene. Advokatforeningen mener dette blir underkommunisert i presentasjonen av høringen og at det er uheldig.

I innledningen vises det til flere studier og rapporter som relevant bakgrunnskunnskap knyttet til eksistens, omfang og kostnader forbundet med belastende psykososialt arbeidsmiljø. Dette er omfattende rapporter, som høringsperioden ikke gir rom for å gå detaljert inn i, og til dels fra fag på siden av det rettslige. Advokatforeningen er enig i at dette gir uttrykk for at det er god grunn til å jobbe med psykososialt arbeidsmiljø. 

Advokatforeningen mener imidlertid at regelverksarbeidet på dette feltet kun kan la statistikk for opplevde arbeidsmiljøbelastninger være et startpunkt, der årsaks- og saklighetsvurderinger må supplere analysen og regelverksarbeidet. Advokatforeningen vil for eksempel peke på at dersom man etablerer et sterkt fokus på å få ned et prosenttall (for eksempel for sykefravær) ved en bedrift, kan det igjen skape et press og arbeidsforhold som skyver enkelte helt ut av arbeidslivet. 

På samme måte vil de økonomiske beregningene av «gevinstpotensialet» ved et «optimalt arbeidsmiljø» (med 100% produksjon?), som gjøres i høringsnotatet, kunne ha flere svakheter. 

En type svakhet vil være der en «optimal»-beregning ikke fanger opp de kostnader, som kan skapes ved å presse prosenttallet ned. For eksempel der prosenttallet blir et årlig vurderingskriterium for ledere- og mellomledere, som igjen kan presse arbeidstakere ut av arbeidslivet for å oppnå måloppnåelse på målekriteriet. 

En annen type svakhet kan for eksempel være at en belastende og uakseptabel arbeidsmiljøfaktor, som saklig kan og skal rettes opp, flytter en opplevde psykososial belastning over til et annet subjekt (som kanskje helt eller delvis var ansvarlig for det som tidligere var en belastning for en kollega). Det endrer naturlig nok ikke at det skal gjøres tiltak, men det enkelte tiltaket trenger ikke å lede til lavere opplevd belastning totalt, og trenger derfor heller ikke å påvirke volumtallet i statistikken. 

Advokatforeningen er ikke kjent med om den statistikken Arbeidstilsynet bygger på, blant annet i beregningen på side 4, tar høyde for denne type forhold fra de årsaks- og saklighetsvurderinger som må gjøres på arbeidsplassen. 

Advokatforeningen betviler ikke at arbeidsmiljøbelastninger kan og skal reduseres, men vil i denne sammenheng peke på at noen av de opplevde belastninger – for eksempel angitt på side 7 – trolig er saklige og nødvendige. 

Advokatforeningen oppfatter at regelverksarbeidet er initiert av Arbeidstilsynet, og ikke av Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Det vises i den sammenheng til innledningens redegjørelse for hvordan arbeidet med å bedre arbeidsmiljøregelverket på det psykososiale området ble startet av Arbeidstilsynet i 2021, at det har vært dialog i to partssammensatte arbeidsgrupper, og at dette ledet til Arbeidstilsynets rapport «Behov for bedre regulering av arbeidsmiljølovens krav til psykososialt arbeidsmiljø» i 2023. På side 90 i 2023-rapporten refereres fra 2005-forarbeidene til § 4-3 der departementet peker på at «det vil være mest hensiktsmessig at tilsynsmyndighetene, basert på erfaringer med regelverket, eventuelt tar initiativ til et slikt forskriftsarbeid». Samtidig viser Arbeidstilsynet i 2023-rapporten, på side 15-16, selv til at det er det gjort enkelte avgrensninger, og det forutsettes en helhetlig gjennomgang på det psykososiale området i den videre oppfølgingen. Dette ser ut til å ha blitt oppfattet – i hvert fall av arbeidstakersiden på side 117 – slik at et videre arbeid vil bli initiert fra departementet. Departementet er imidlertid ikke nevnt i høringsnotatet fra 01.10.24. 

Advokatforeningen mener at Arbeidstilsynets høring gir grunnlag for et videre regelverksarbeid fra departementet, og mener at høringen derfor bør følges opp av et slikt ordinært regelverksarbeid fra departementet, med ny høringsrunde. Advokatforeningen mener behovet for dette blant annet forsterkes av at det som vil oppleves som nye krav er underkommunisert ved i denne høringen.

Kommentarene nedenfor er derfor ment som foreløpige innspill til et slikt arbeid. 

3.2    Til foreslått ny § 4-3 i arbeidsmiljøloven

Forslaget er å erstatte dagens arbeidsmiljølov

«§ 4-3.Krav til det psykososiale arbeidsmiljøet
(1) Arbeidet skal legges til rette slik at arbeidstakers integritet og verdighet ivaretas.
(2) Arbeidet skal søkes utformet slik at det gir mulighet for kontakt og kommunikasjon med andre arbeidstakere i virksomheten
…»

med foreslått:

«§ 4-3 nytt første og andre ledd skal lyde:
1) Arbeidet skal organiseres, planlegges og gjennomføres slik at det psykososiale
arbeidsmiljøet i virksomheten er fullt forsvarlig ut fra hensynet til
arbeidstakernes helse, sikkerhet og velferd.
2) Et fullt forsvarlig psykososialt arbeidsmiljø innebærer blant annet at:
a) arbeidstaker beskyttes mot uheldige belastninger som følge av:
- krav og forventninger i arbeidet som er uklare eller motstridende
- emosjonelle krav i arbeid med mennesker
- arbeidsmengde og tidspress som innebærer ubalanse mellom arbeidet som skal utføres og tiden som er til rådighet
b) arbeidstaker får forsvarlig støtte og hjelp i arbeidet
c) arbeidstaker så langt som mulig får mulighet for kontakt og kommunikasjon
med andre arbeidstakere i virksomheten
d) arbeidstakers integritet og verdighet ivaretas.»

§ 4-3, tredje til femte ledd uendret.

Den foreslåtte § 4-3 (2) bokstav c og d er i stor grad gjenkjennbar fra dagens § 4-3 (1) og (2). Den sentrale og større utviklingen fremstår å ligge i den foreslåtte § 4-3 (2) bokstav a og b: 

2) Et fullt forsvarlig psykososialt arbeidsmiljø innebærer blant annet at:
a) arbeidstaker beskyttes mot uheldige belastninger som følge av:
- krav og forventninger i arbeidet som er uklare eller motstridende
- emosjonelle krav i arbeid med mennesker
- arbeidsmengde og tidspress som innebærer ubalanse mellom arbeidet som
skal utføres og tiden som er til rådighet
b) arbeidstaker får forsvarlig støtte og hjelp i arbeidet

Dette reiser umiddelbart spørsmål og behov for veiledning om hva som ligger i «emosjonelle krav i arbeid med mennesker» og kravet til å unngå dette.

På side 7 i høringsnotatet pekes det på at 20 % opplyste i levekårsundersøkelsen til Stami i 2022 at «de har høye emosjonelle krav i jobben sin». Videre peker Arbeidstilsynet på ti yrkesgrupper som er særlig utsatt for dette. For noen av disse yrkene fremstår høye emosjonelle krav å være en del av stillingen, og at det ikke er mulig å unngå høye emosjonelle krav.  

Advokatforeningen støtter at det jobbes for at disse ikke er høyere enn det som er saklig og nødvendig. Advokatforeningen reiser imidlertid spørsmål ved om det er mulig å utforme bestemmelsen slik at den ikke gir uttrykk for at et totalt fravær av emosjonelle krav er målet for alle stillinger. En mulighet er kanskje å ta inn formuleringen «så langt det er mulig» i innledningen på bokstav a; 

«a) arbeidstaker beskyttes så langt det er mulig mot uheldige belastninger som følge av:»

Neste strekpunkt om arbeidsmengde og tidspress, har et mer intuitivt innhold på tvers av stillinger, men reiser også spørsmål om det er behov for å peke på en terskelverdi. 

Hvis forslaget ikke er ment å fange opp enhver opplevd ubalanse, kunne man gitt noe mer veiledning gjennom å peke på en terskelverdi, for eksempel «over tid» eller «vedvarende», for eksempel; 

«… arbeidsmengde og tidspress som innebærer vedvarende ubalanse mellom …»

Samtidig er det ikke nødvendigvis det samme behovet for å supplere den overliggende terskelen «uheldige belastninger» i relasjon til «tidspress» som i relasjon til «emosjonelle krav», da tidspress lettere kan kontrolleres og reguleres bort av virksomheten.

3.3    Til foreslått ny andre del i skrift om utførelse av arbeid - nr. 1357

Advokatforeningen er positiv til at en eventuell utvidelse av arbeidsmiljølovens § 4-3 følges opp med forskriftsbestemmelser som gir nærmere veiledning. 

Advokatforeningen forutsetter her at de foreslåtte forskriftsbestemmelsene blir gjenstand for et samlet regelverksarbeid i departementet. Her pekes på enkelte forhold og gis enkelte innspill. 

I kapittel 2A gis særlige bestemmelser «om trakassering og annen utilbørlig opptreden» og i kapittel 3A gis særlige bestemmelser «om vold og trusler». 

I åpningsbestemmelsen i 2A er kravet angitt i absolutt form; «… slik at arbeidstakerne ikke utsettes for …» og i åpningsbestemmelsen i 3A er kravet angitt med en terskel; «…, så langt det er mulig, beskyttes mot …». Advokatforeningen stiller spørsmål ved om det er korrekt å anvende en absolutt form på kravet i § 2A-1. 

Dette har også en side til at bestemmelsene er straffe- og gebyrsanksjonerte i dagens kapittel 32 i samme forskrift. 

Til bruken av administrative sanksjoner, vises her til Advokatforeningens tidligere høringsuttalelse 15. oktober 2024 til høringen; «Forslag til endringer i arbeidsmiljøloven - gjennomgang av Arbeidstilsynets virkemidler og forslag til nye hjemler». 

Til kartleggingsbestemmelsen i § 2A-3 hvor arbeidsgiver «… skal kartlegge forhold ved arbeidet og arbeidsmiljøet som kan medføre at arbeidstakere blir utsatt for trakassering eller annen utilbørlig opptreden», savnes en veiledning knyttet til typiske kartleggingsforhold, herunder om det siktes til eksterne og/eller interne faktorer. Formuleringen kan reise flere spørsmål om hvor vidtgående kartleggingsplikten er, for eksempel om det kreves en regelmessig intern arbeidsmiljøundersøkelse, kartlegging av personlighet mv., som igjen reiser spørsmål om forholdet til lovens bestemmelser om kontrolltiltak i kap. 9, samt personvernregulering.  

Kartleggings- og vurderingsbestemmelsene i § 3A-3 fremstår først og fremst rettet mot eksterne faktorer. I risikovurderingen i tredje ledd kan kanskje tidligere episoder ved arbeidsplassen og statistikk fra den aktuelle bransje/sektor være naturlige startpunkter eller sentrale momenter. 

Bruken av «nødvendig» og «redusere» i § 3A-4 gir inntrykk av at ikke enhver risiko utløser krav til tiltak. I forlengelsen av dette kunne det være hensiktsmessig med noe veiledning til hva som er det utløsende risikonivå både i § 3A-4 og i § 3A-6 hvor sistnevnte er mer absolutt med formuleringen «innebærer risiko». 

Til § 3A-7 savnes også veiledning om kjerneinnholdet i «nødvendig oppfølging».  

Overnevnte er innspill som bygger på forslagets utforming, uten at Advokatforeningen tar stilling til hvilke reguleringer som bør innføres.

                                                       Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                       Merete Smith
leder                                                                                generalsekretær