Forslag til nye retningslinjer om forebygging og håndtering av selvmordsforsøk, selvmord og selvskading i kriminalomsorgen

1    Innledning 

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Vi viser til høringen til Kriminalomsorgsdirektoratet publisert den 26. september 2024, med høringsfrist den 20. desember 2024. Høringen gjelder de reviderte retningslinjene for forebygging og håndtering av selvmord, selvmordsforsøk og selvskading i kriminalomsorgen. 

Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens faste utvalg for menneskerettigheter og lovutvalg for strafferett og straffeprosess. Menneskerettighetsutvalget består av Maria Hessen Jacobsen (leder), Karsten Alexander Anfinsen, Morten Engesbak, Ellen-Karine Hektoen, Constance Jessen Holm, Erlend Andreas Methi, Elisabeth Roscher og Karl Nicolai Vogt Skjerdal. Lovutvalget for strafferett og straffeprosess består av Bernt Heiberg (leder), Anders Brosveet, Julie Conradi-Larsen, Christian B. Hjort, Ann Johnsen, Tonje Lilaas Larsen, Stian Mæland, Karl Nicolai Vogt Skjerdal, Simen Perminow Skjønsberg, Silje Elisabeth Stenvaag og Frode Sulland.

3    Overordnet 

Denne høringsuttalelsen bygger på Advokatforeningens engasjement for å sikre en trygg og helhetlig behandling av frihetsberøvede som befinner seg i en særlig sårbar situasjon.

Advokatforeningen anerkjenner at kriminalomsorgen står overfor en betydelig utfordring i arbeidet med å forebygge selvmord og selvskading blant innsatte, og vil her fremheve positive elementer ved retningslinjene, samt foreslå forbedringer på enkelte områder.

Utkastet til nye retningslinjer gir en betydelig mer omfattende og systematisk tilnærming til forebygging og håndtering av selvskading og selvmordsatferd i kriminalomsorgen enn de eksisterende, og Advokatforeningen mener søkelyset på plikten til samhandling mellom etatene samt kravene til rapportering, ansvar og notoritet er særlig positivt. Det samme gjelder fokuset på menneskelig kontakt og omsorg som primærtiltak for akutte situasjoner, fremfor inngripende sikkerhetstiltak. 

Det har over tid vært økende søkelys på selvskading og selvmord i fengsel og norsk kriminalomsorgs plikt til selvmordsforebygging. Sivilombudet kom i 2023 med rapporten «Selvmord og selvmordsforsøk i fengsel», som viste tydelige svakheter i kriminalomsorgens arbeid med å forebygge selvmord og selvmordsforsøk i fengsler. Norge ble også for første gang dømt av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen for krenkelse av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 2 om retten til liv i saken Haugen mot Norge (59476/21) 15. oktober 2024, etter et selvmord i Oslo fengsel i 2020. EMD konkluderte med at staten ikke hadde gjort tilstrekkelig for å forhindre dødsfallet. Mangelfull samhandling og vurdering sto sentralt. Dommen gir høringsrunden et særlig alvor, og illustrerer at statens positive plikt under retten til liv strekker seg langt. 

4    Innspill fra Advokatforeningen 

4.1    Behovet for forankring i lovtekst og helhetlig revisjon av straffegjennomføringsloven

Advokatforeningen fremhever innledningsvis at retningslinjene regulerer et område der straffegjennomføringsloven ellers er nokså taus. Dette er uheldig, og loven bør inneholde en egen bestemmelse om den positive plikten staten, her ved kriminalomsorgen som pliktbærer, har etter EMK artikkel 2 jf. også Grunnloven § 93. Ved prøving av om EMK artikkel 2 er krenket, er det sentralt om staten visste eller burde ha visst om fare for liv, og om staten traff tilstrekkelige tiltak. For høringsuttalelsens formål, fremheves særlig at staten kan holdes ansvarlig for krenkelse dersom den burde ha kjent til slik fare. I dette ligger en plikt til å sørge for tilstrekkelige systemer og praktisering av disse, som er egnet til å oppdage fare. Plikten bør synliggjøres gjennom lovgivning, som også har større demokratisk legitimitet og signalverdi enn retningslinjer.  

Advokatforeningen benytter anledningen til å igjen oppfordre til at det foretas en større menneskerettslig og helhetlig revisjon av straffegjennomføringsloven. Loven er i dag eldre, sikkerhetsfokusert og har lite spor av rettighetsfokus. Den regulerer et område der staten har særlig sterke menneskerettslige forpliktelser ovenfor en gruppe som er sårbar, på et rettslig område der det har vært en omfattende rettslig utvikling både nasjonalt og internasjonalt. Loven fremstår etter Advokatforeningens syn på flere områder menneskerettslig utdatert. 

4.2    Definisjoner 

Definisjon på hva som menes med begrepene selvmord, selvmordsforsøk og selvskading bør inkluderes innledningsvis, som i de eksisterende retningslinjene. Det fremgår av utkast til veileder punkt 1.2. at det skal gis begrepsavklaringer, men Advokatforeningen foreslår at dette fremgår av retningslinjene selv. Videre bør selvskadende atferd som faller utenfor «tradisjonell» selvskadingsatferd forbundet med uttrykket, nevnes i denne eller utdypes i veilederen. Dette for å fange opp innsatte som skader seg selv ved å eksempelvis påvirke matinntak, hygiene, helse eller liknende. 

4.3    Betydningen av utelukkelse fra fellesskap og isolasjon 

Kriminalomsorgen har stadig for mange innsatte som er innelåst for store deler av døgnet. Dette er nedbrytende for psykisk helse. Advokatforeningen mener dette utgjør en situasjonsbetinget risikofaktor i seg selv, og bør angis i punkt 2. Likeså bør selvisolering gis fokus, gjennom at dette inntas i retningslinjer eller veileder under individuell risikofaktor og mulig også inkluderes under selvskadebegrepet. 

4.4    Helsetjenestens involvering i kriminalomsorgens tiltak

Av punkt 3.1.1. fremgår at helsetjenesten kan fraråde tiltak ut fra helseperspektiv og at kriminalomsorgen skal ta helsefaglige råd med i vurderinger og beslutninger. Det bør konkretiseres en plikt til å sikre slik vurdering og sikre notoritet over denne ved alle beslutninger om inngripende selvmordsforebyggende tiltak så som flytting, utelukkelse og sikkerhetscelle mm. 

4.5    Lokale rutiner og behov for likeartet praksis

Strukturen med lokalt ansvar og plikt til lokale rutiner begrunnes presumtivt i behov for tilpasning til de ulike enhetene og lokale forhold. Det er likevel en bekymring for at dersom for mye overlates til lokal utforming, øker risiko for ulikeartet praksis over tid, slik eksempelvis tilfellet med rutiner for kroppsvisitasjon. De rutinene som de ulike enhetene utformet, var ulik både i form og struktur, og i innhold. Dette resulterte i ulik praktisering og dermed vilkårlighet for innsatte. Med dagens begrensede overordnede kontroll med lokale rutiner, bør så mye som mulig tydelig fremgå av nasjonale veiledningsinstrumenter. Lokale enheter bør i alle tilfelle gis maler for de rutiner og samarbeidsavtaler de skal utforme. 

4.6     Brukermedvirkning og involvering av pårørende og eksterne aktører  

Retningslinjene omtaler i hovedsak samhandling med helsetjenesten og politiet. Advokatforeningen foreslår at det også utarbeides konkrete rutiner for å inkludere pårørende der dette er hensiktsmessig, spesielt i tilfeller hvor innsatte har et tydelig støttenettverk. Videre bør det være sterkere vektlegging av samarbeid med frivillige organisasjoner og støtteapparat som kan bidra til reduksjon av selvmordsrisiko.

Betydningen av å benytte de ressurser pårørende og nettverk i frihet kan utgjøre for å forebygge selvmord både ved identifisert risiko og i akutte situasjoner, bør synliggjøres i retningslinjene. Sivilombudet (2023) fant få eksempler på mer langsiktige forebyggingstiltak som økt kontakt med familie og nettverk. Advokatforeningen anbefaler at innsatte bør kunne inkludere en valgt kontaktperson utenfor fengselet til å delta i utarbeidelse av tiltaksplan, og helst være del av denne. Utvidet tid til besøk og telefonsamvær bør nevnes som ett av tiltakene kriminalomsorgen kan og bør iverksette ved identifisert risiko.

Retningslinjene inkluderer brukermedvirkning i utviklingen av tiltaksplaner, men legger liten vekt på hvordan innsattes egne perspektiver og erfaringer systematisk kan brukes til å forbedre retningslinjene. Skottland har eksempelvis programmer hvor tidligere innsatte som har opplevd kriser bidrar med innsikt til utforming av retningslinjer og tiltak. Advokatforeningen anbefaler å opprette et system for regelmessig evaluering av retningslinjene med innsatte og/eller tidligere innsatte som aktive deltakere.

Advokatforeningen vil fremheve som svært positivt at det skal inntas et eget punkt om oppfølging av pårørende og etterlatte i veileder (utkast punkt 6). 

4.7    Opplæring og kompetanse for ansatte 

Selv om det legges vekt på opplæring av ansatte og stilles konkrete kompetansemål, bør retningslinjene gi klarere krav til kontinuerlig kompetanseheving. Dette kan for eksempel innebære obligatoriske kurs eller sertifiseringer, som må gjentas med intervaller. Ved å sikre at ansatte til enhver tid har oppdatert kunnskap, kan innsattes behov bli bedre ivaretatt.

4.8    Notoritet for bekymringsmeldinger fra pårørende og medinnsatte mfl.

Av punkt 4.2.1.1. om varsling til helsetjeneste, fremgår at varsling skal skriftlig dokumenteres. Det samme følger av punkt 5 om krav til dokumentasjon og journalføring, som spesifiserer krav til notoritet for alle «kartlegginger, varslinger til helsetjeneste og politi/påtalemyndighet samt utarbeidelse og oppfølging av tiltaksplan». Advokatforeningen anbefaler at for tilfeller der det er meldt bekymring fra medinnsatte, pårørende, advokat eller andre, bør det fremgå at innholdet i og avsender av slik opplysning også nedtegnes skriftlig. 

Advokatforeningen anbefaler også at det etableres egne løsninger på kriminalomsorgens nettside og/eller telefonlinje der bekymringsmeldinger fra pårørende og andre kan formidles og sikres. Videre sikre og enhetlige løsninger i fengslene der medinnsatte kan levere bekymringsmeldinger. 

4.9    Teknologi og hjelpetjenester utenfor fengsel   

Retningslinjene nevner ikke muligheten for å bruke teknologi, som digitale og telefoniske helsetjenester, for å støtte innsatte i krise. Advokatforeningen anbefaler at innsatte gis tilgang til lavterskel digitale eller telefoniske ressurser for mental helse med samtalepartnere utenfor fengselet. En slik tjeneste vil være mer tilgjengelig enn visitortjeneste, og være et godt supplement til denne. For å imøtegå sikkerhetshensyn kan man eksempelvis etableres en slik ordning sammen med eksterne aktører som kun ivaretar innsatte, slik eksempelvis Samaritans’ listener scheme hjelpetelefon i Storbritannia. 

4.10    Kulturelle aspekter 

Retningslinjene nevner ikke behovet for individuell tilpasning basert på kulturell, etnisk, eller språklig bakgrunn. Innsatte fra minoritetsgrupper eller kulturer med andre uttrykk for lidelse og løsning kan ha behov for kultur-sensitive risikovurderinger og tiltak.

4.11    Rapportering og etterfølgende kontroll 

Utkastet til retningslinjer gir svært viktige og konkrete forslag til området etterfølgende kontroll, som Advokatforeningen berømmer. Etterfølgende evaluering, trygg rapporteringskultur og læring er svært viktig for å forebygge flere selvmord. VGs artikkel fra 12. desember 2022 med gjennomgang av 57 av kriminalomsorgens egne evalueringsrapporter etter selvmord, viste at det kun ble gitt kritikk i 6 av disse og at svært mange var meget kortfattet. 

Advokatforeningens medlemmer har erfaring med etterfølgende kontroll med innsatte selvmord i enkeltsaker, og beskriver at behovet for kulturendring står sentralt. Våre medlemmers erfaringer med selvmordsaker innenfor helseinstitusjon og fengsel illustrerer at en dreining mot slik helseetaters varslinger, evalueringsrutiner og kultur fungerer, og fremstår klokt. Det nye Tilsynsrådet for kriminalomsorg og deres utvidede mandat vil også være viktig for å sikre læring av uønskede hendelser. 

4.12    Mangler ved etterforskning av selvmord i fengsel i Norge

Advokatforeningen mener det eksisterer mangler ved hvordan Norge i dag overholder den prosessuelle plikten til etterforskning under EMK artikkel 2. 

Etterforskningen etter et dødsfall i statens varetekt skal være uavhengig, upartisk og effektiv. Den må ha potensiale for å kunne oppklare forholdene rundt hendelsen og svikt i systemet, og den må kunne identifisere involverte personer eller myndigheter som er involvert. Det er ikke et absolutt krav om at de opprettes straffesak, dersom det ikke blitt tatt liv med hensikt. Det er imidlertid et minimumskrav om at den som utfører etterforskningen må være uavhengig av de impliserte i saken.  Undersøkelsen skal “examine whether the authorities were in any way responsible for failing to prevent either the suicide attempt or the fatal outcome”. 

Politiets undersøkelser er i dag begrenset til undersøkelse for å avklare dødsårsak, samt å i enkelttilfeller undersøke for straffansvar, som gir en høyere terskel enn for menneskerettslig ansvar. Kriminalomsorgens egne undersøkelser mangler den nødvendige organ-uavhengighet. 

Som et eksempel på god praksis nevnes Storbritannias Prisons & Probation Ombudsman, som foretar uavhengige granskninger i alle dødsfall i fengsler, for nylig løslatte, og for ungdom i institusjoner mfl. Formålet er å etablere og forstå hva som skjedde før dødsfallet og identifisere læringsmuligheter. Det går automatisk melding til ombudet, og etterlatte blir involvert. Dersom politiet beslutter etterforskning om straffansvar i en sak, vil PPO avvente dette.

5    Avslutning og oppsummering 

Utkastet til nye retningslinjer utgjør etter Advokatforeningens syn et nødvendig tilskudd til reglene for kriminalomsorgens selvmordsforebygging, ansporer til kulturendringer og sikrer bedre samhandling og etterprøvbarhet. Dette er alle viktige faktorer i den samlede plikten staten har til å oppdage og adressere selvmordsrisiko og selvmordsforsøk under EMK artikkel 2 og Grl. § 93. 

Advokatforeningen vil særlig fremheve behovet for forankring av pliktene under EMK artikkel 2 ved foreslåtte endringer i og revidering av straffegjennomføringsloven. 

Advokatforeningen vil til sist uttrykke bekymring for at bemanningsutfordringer i kriminalomsorgen kan forhindre reell mulighet til å etterleve retningslinjene. Pliktene under punkt 4.4. om menneskelig kontakt og støtte i akutte situasjoner forutsetter tilgjengelige ressurser. Etter punkt 4.1. om generelt forbyggende arbeid skal det prioriteres å «sikre gode og trygge forhold under varetekt og straffegjennomføring, herunder motivere og gi mening gjennom støtte, rehabilitering og progresjon», men dagens bemanningssituasjon gir klart ikke rom for dette. 

Kriminalomsorgens ansatte er den viktigste ressursen for god selvmordsforebygging. Advokatforeningen vil benytte høringen til å igjen uttrykke tydelig at kriminalomsorgens ressurssituasjon må forsterkes.

                                                Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                        Merete Smith
leder                                                                                  generalsekretær