NOU 2023: 25 Omstilling til lavutslipp - Veivalg for klimapolitikken mot 2050 - rapport av Klimautvalget 2050
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Det vises til høringsbrev av 31. oktober fra Klima- og miljødepartementet med høringsfrist 28. februar 2024.
Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for miljø, klima og bærekraft. Lovutvalget består av Arne Oftedal (leder), Einar Bratteng, Cathrine Hambro, Liv Monica Stubholt, Camilla Meland Madsen, Lars Ole Sikkeland og Tina Storsletten Nordstrøm.
3 Rettslig kontekst for NOU 2023:25
Mandatet for Klimautvalget 2050 er å vise hvordan Norge kan nå målet om å bli et lavutslippssamfunn med netto null utslipp i 2050 (NOU 2023:25 på s. 12). Klimamålet for 2050 er nedfelt i klimaloven – lov om klimamål av 16. juni 2017 – som ble vedtatt med støtte fra nesten alle partiene i Stortinget i forlengelsen av det såkalte "klimaforliket" i Stortinget fra 2012, jf. Prop.77L (2016-2017).
Klimamålene som er nedfelt i klimalovens § 3 er at «klimagassutslippene i 2030 reduseres med minst 55 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990» og i § 4 at «klimagassutslippene i 2050 reduseres i størrelsesorden 90 til 95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990.» Klimaloven speiler i disse bestemmelsene Parisavtalens artikler 3 og 4.
Klimamålene for 2030 og 2050 er politiske målsetninger. Samtidig «forplikter [de] beslutningstakerne på det øverste beslutningsnivået i det norske samfunnet, regjering og storting…» (Prop. 77 L (2016-2017) s. 6). Loven inneholder samtidig bestemmelser om at regjeringen årlig rapporterer til Stortinget på måloppnåelsen. Dette skjer blant annet gjennom vedlegg 1 til statsbudsjettet (Klimastatus- og plan eller «Grønn bok»).
Grønn bok fra 2023 (pkt. 1.2.3) fremhever hvordan naturen er avgjørende for å oppnå klimamålene:
Eit lågutsleppssamfunn er eit samfunn der vekst og utvikling skjer innanfor tolegrensene til naturen. Ny industri, kraftproduksjon og omstillinga av fleire sektorar krev areal og påverkar naturen. Det same gjer fleire klimatiltak. Dersom naturen blir bygd ned eller omdanna for å gje plass til andre formål, eller blir brukt slik at tilstanden blir ringare, gjev det tap av natur, utslepp av klimagassar og reduserer moglegheita for framtidig opptak av klimagassar. Dette vil isolert sett gje auka utslepp. Å bevare økosystem er difor viktig for ei klimarobust utvikling og ein sentral føresetnad for omstillinga.
En reduksjon på 90-95 % av Norges klimagassutslipp vil kreve grunnleggende endringer i samfunnet som får direkte betydning for individer, næringsliv og offentlig virksomhet.
4 Mandat
Mange av de konkrete tiltakene og virkemidlene for å nå klimamålet for 2050 som utvalget foreslår representerer politiske valg som det ikke er naturlig for Advokatforeningen å uttale seg om.
Advokatforeningen er en politisk uavhengig profesjons- og interesseorganisasjon som er opptatt av grunnleggende rettsstats- og rettssikkerhetsprinsipper, vern av demokratiet samt menneskerettigheter. Store og raske samfunnsendringer vil i mange tilfeller kunne føre til press mot disse grunnleggende verdiene. Dette gjelder enten det er tale om fysiske, klima- og miljømessige eller rene samfunnsmessige endringer. Dette gir en betydelig berøringsflate mot Advokatforeningens nedslagsfelt, og det er utgangspunktet for denne høringsuttalelsen.
5 Måloppnåelse og lovfesting av politiske ambisjoner
Utvalget åpner NOU 2023:25 med å slå fast at det er et «stort misforhold mellom de uttalte ambisjonene i klimapolitikken» på den ene siden «og vedtatte tiltak og virkemidler» på den andre (s. 13). Utvalget påpeker at Norges utslipp ila. de 31 årene fra 1990 til 2021 ble redusert med under 5 % mens klimamålene krever at vi ila. de neste 30 årene skal redusere tilsvarende 85-90 % (s. 29). Advokatforeningen legger til at klimamålet for 2030 vil kreve en reduksjon ila. de neste 6 årene på om lag 50 %.
Jo nærmere vi kommer 2030 og 2050 uten drastisk endring i utslippstallene, desto mindre sannsynlig vil det være at målene nås. Å vurdere realismen i klimamålene er ikke en del av klimautvalgets mandat, men det peker likevel på at kun de mest optimistiske forutsetningene for de foreslåtte tiltakene bringer oss i mål - kanskje. Utvalget skriver (s. 41):
Den tekniske analysen viser at det er svært krevende å redusere utslippene med 90-95 prosent sammenlignet med 1990 med uendret aktivitetsnivå. Selv med de optimistiske forutsetningene som er lagt til grunn, reduseres utslippene bare så vidt i det omfang som er nødvendig. Resultatet er helt i øvre sjikt av utslippsintervallet på mellom 2,5 og 5 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Dette betyr at endring i nivået på aktiviteter som gir utslipp er nødvendig for å nå målet.
Advokatforeningen mener det på generelt grunnlag er uheldig dersom lovbestemte mål ikke oppnås. Det gjelder selv hvor målene er politiske, slik som her. Foreningen mener dette på sikt kan føre til svekket tillit til lovverket.
Advokatforeningen etterlyser en diskusjon omkring Norges gjeldende klimamål og muligheten for å nå disse. Det bemerkes at skjerpingen av målet for 2030 i 2023 (jf. fotnote 1) synes å være vedtatt uten noen omfattende diskusjon om muligheten for å nå målene. Dette handler om å holde det politiske systemet til ansvar for politiske lovnader og ærlig kommunikasjon med velgerne. Advokatforeningen påpeker at det er grunnleggende for et velfungerende demokrati at befolkningen har tillitt til de som styrer og de beslutningene som tas. Manglende gjennomføring av lovbestemte ambisjoner kan føre til svekkelse av denne tillitten.
En diskusjon bør også inkludere grunnleggende forutsetninger som utvalget selv peker på, herunder aktivitetsnivået i økonomien, endring av adferd/forbruksmønster samt prisen på energi som kan ha negativ effekt på muligheten for å oppnå andre miljøpolitiske ambisjoner, jf. nedenfor.
6 Tiden for handling var i går
Utvalget viser til det internasjonale klimapanelets (IPCC) beskrivelse av de langsiktige konsekvensene av at klimagassutslippene ikke reduseres. Dette inkluderer «dårligere tilgang til mat og vann, dårligere fysisk og mental helse, humanitære katastrofer, tap av naturmangfold og utryddelse av arter, skader på natur, infrastruktur og bygninger, og tap av liv» (s. 22). Advokatforeningen oppfatter at det er stor grad av enighet blant fagfolk om at det som beskrives i IPCC-rapportene representerer reelle risiki selv om det er vanskelig å gi en nøyaktig beskrivelse av akkurat hvor, når og graden av negativ virkning.
Advokatforeningen påpeker at IPCCs beregninger viser at det er svært stor forskjell mellom ulike land på hvor store de økonomiske konsekvensene av klimaendringene forventes å være. Advokatforeningen mener det er en svakhet ved Klimautvalgets rapport at det ikke er gjennomført kost-/nytteanalyser eller vurderinger som synliggjør kostnadene ved anbefalingene i rapporten sammenlignet med ett «ikke-handlingsscenario» – holdt opp mot de forventede økonomiske konsekvensene av antesiperte klimaendringer for det norske samfunnet, jf. nedenfor.
Klimautvalget peker i sin rapport på en rekke tiltak og virkemidler som kan bidra til å oppfylle klimamålet for 2050. Advokatforeningen oppfatter at de fleste av tiltakene har vært diskutert både i politiske og andre sammenhenger i lang tid. Utfordringen med å nå klimamålet for 2050 ligger ikke i manglende kunnskap om hvordan klimagasser kan kuttes. Utfordringen ligger i det å faktisk ta beslutningene som får det til å skje, og hva konsekvensen i så fall vil være for det norske samfunnet.
Klimautvalget påpeker at mange av beslutningene som kreves for å oppnå klimamålene vil være upopulære og vanskelig for mange å akseptere. Advokatforeningen er bekymret for at upopulære beslutninger og politiske prioriteringer som anses nødvendige utsettes, noe som kan komme i konflikt med statens sikringsplikt i Grunnlovens § 112 tredje ledd.
Konsekvensene av klimaendringer forventes å øke jo lenger tid som går. Advokatforeningen understreker videre at det bør etableres langsiktige politiske føringer om retningen i omstillingen som velges for å nå klimamålene.
7 Forankring og demokratihensyn
Samtidig som det kreves politisk besluttsomhet for å drive omstillingen, er Advokatforeningen opptatt av at tøffe politiske prioriteringer må forankres bredt. Manglende forankring over tid kan føre til demokratiunderskudd og svekkelse av tillitten til det politiske systemet. Derfor er det avgjørende med brede diskusjoner hvor alle involverte får anledning til å bli hørt. Kun slik kan det skapes legitimitet for tiltak av stor betydning for mange.
Klimautvalget peker en rekke steder på behovet for «forbud og påbud» uten at det skisseres i noen særlig grad hva dette skal gå ut på. Forbud og påbud som det er flertall for på Stortinget kan lovfestes, men juridiske virkemidler vil ikke i seg selv kunne bygge bro over konflikter som bunner i manglende forståelse for nødvendigheten av de tiltak som gjennomføres for å sikre måloppnåelse.
For «å få folk med på reisen» er reell kunnskap og enkel kommunikasjon avgjørende. Advokatforeningen oppfatter at det fortsatt er bred politisk enighet om klimamålene og vil understreke betydningen av at dette utgangspunktet tydeliggjøres. Videre bør det sikres stor grad av politisk enighet om de mest inngripende av de tiltakene som politikken velger, og at disse er nødvendige. Dette er et tungt og grunnleggende ansvar for politikken, knyttet til veivalgene som skisseres i NOU 2023:25.
8 Stykkevis og delt – forsvarlig forvaltning
Naturen selv er den beste motoren for å motvirke klimagassutslipp og forebygge klimaendringer. Norge har også påtatt seg forpliktelser knyttet til bevaring og restaurering av både hav- og landområder gjennom signeringen av naturavtalen i desember 2022.
Menneskeskapte behov (som f.eks. arbeidsplasser, boliger eller annen privat eller offentlig økonomisk virksomhet) fører i mange tilfeller til et tap av naturverdier. Naturen er en begrenset ressurs og ethvert tiltak som påvirker naturen negativt vil tære på denne ressursen. Den samlede effekten av menneskelige tiltak representerer en stadig reduksjon av naturens kapasitet til å motvirke klimaendringene.
Flere medier har i den siste tiden pekt på at norske myndigheter mangler en samlet oversikt over hvilke naturverdier som går tapt som følge av menneskelige aktiviteter og inngrep. Slik informasjon er en forutsetning for forsvarlig forvaltning over tid av landets samlede naturressurser. Det er også et grunnleggende demokratisk problem dersom kunnskap om effekten av samlede inngrep i naturen ikke er tilgjengelig for norske borgere. Det kan her vises til Grunnloven § 112 andre ledd som gir norske borgere rett til «kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen».
Advokatforeningen påpeker at klimapolitikken står i et spenningsforhold til andre miljøpolitiske områder slik som politiske ambisjoner om en sirkulær økonomi og naturvern. Sentrale elementer i klimapolitikken er å sikre høye energipriser for blant annet å utløse energisparende tiltak og redusere bruken av fossile energikilder, kombinert med en satsing på fornybar energi.
Advokatforeningen påpeker at høye energipriser gjør det mindre lønnsomt å resirkulere avfall og mer lønnsomt å forbrenne avfall til energiutnyttelse. Økte forbrenningsavgifter motvirker dette kun delvis, og motiverer til eksport av avfall til land med lavere forbrenningsavgift. Poenget er at en «fremoverlent» klimapolitikk i mange tilfeller gjør det vanskeligere å nå andre miljøpolitiske mål. I samme stilling står forholdet til vern og forvaltning av natur. En storstilt satsing på fornybar energi i form av vind- og solkraft vil være svært arealintensivt og vil kunne kreve store naturarealer og vil i tillegg gi et stort behov for økt tilgang til mineraler og metaller som igjen vil gi betydelige naturtap. Sistnevnte er aktualisert ved EUs forordning om kritiske råvarer som blant annet varsler en storstilt satsing på europeisk mineral- og gruveindustri. Advokatforeningen påpeker at det i lys av Grunnlovens § 112 må sikres en balanse mellom klima-, natur- og ressurseffektivitetshensyn når disse hensynene ikke trekker i samme retning, jf. ovenfor.
Advokatforeningen mener at norske myndigheter må intensivere og prioritere arbeidet med å få helhetlig oversikt over forvaltningen av norske areal- og naturressurser.
Advokatforeningen mener videre at rettsvernet for natur (inkludert landbruksjord) må styrkes ved at kostnaden ved naturtap i større grad hensyntas og synliggjøres ved menneskelige inngrep og tiltak.
Advokatforeningen forventer at norske myndigheter aktivt følger opp naturavtalen og ser i denne sammenhengen frem til både ny havmiljølov og fremleggelsen av naturmeldingen som er annonsert høsten 2024.
9 Avslutning
Advokatforeningen imøteser klimautvalgets rapport om veivalg for å nå Norges klimamål for 2050. Rapporten peker på betydningen av å nå målene samtidig som den viser hvor krevende dette er. Målet er fastsatt, men veien dit må i stor grad baseres på vanskelige politiske prioriteringer. Det hviler et stort og felles ansvar på dagens politikere for å følge opp klimaforliket fra 2012 med gjennomføring av praktisk politikk som faktisk bringer Norge nærmere målet. Advokatforeningen oppfordrer regjeringen til å følge opp utvalgets rapport med en bred politisk debatt med sikte på å gjøre felles ambisjoner om til konkret handling.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær