NOU 2023: 26 Ny lov om offentlige anskaffelser
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høring av NOU 2023: 26 Ny lov om offentlig anskaffelser. Utredningen er første delleveranse av en helhetlig gjennomgang av alt regelverk om offentlig anskaffelser. Utvalget tar blant annet stilling til om reglene om offentlig anskaffelser bør være på lovs nivå, om det er mulig å samle reglene i én lov, enklere regler for anskaffelser under EØS-terskelverdi og gjennomføring av reglene i direktivene.
Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for forvaltningsrett med innspill fra lovutvalget for arbeidsrett og lovutvalget for miljø, klima og bærekraft. Lovutvalget for forvaltningsrett består av Kristian Brandt (leder), Fredric Holen Bjørdal, Knut Erik Marthinussen Harjang, Siv Myrvold-Torsnes og Jørgen Aandal Vangsnes. Lovutvalget for arbeidsrett består av Oddvar Lindbekk (leder), Christian Backe, Eirik Edvardsen, Kristin Fjellby Grung, Tina Storsletten Nordstrøm og Nina Gundersen Sandnes. Lovutvalget for miljø, klima og bærekraft består av Arne Oftedal (leder), Einar Bratteng, Cathrine Hambro, Camilla Meland Madsen, Tina Storsletten Nordstrøm, Lars Ole Sikkeland og Liv Monica Stubholt.
3 Kommentarer til forslagene
3.1 Innledning
Advokatforeningen er generelt positive til forslagene som utvalget fremmer i NOU 2023: 26 og stiller seg bak forslagene. Advokatforeningen vil nedenfor komme med noen nærmere kommentarer til enkelte av forslagene.
Advokatforeningen har ikke gjennomgått gjennomføringen av anskaffelsesdirektivet i detalj, men har ikke sett noen foreslåtte endringer i språk eller hva som gjennomføres som Advokatforeningen har noen innvendinger mot.
Advokatforeningen vil for ordens skyld bemerke at nye bestemmelser i gjeldende forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter § 5b, § 5c og § 5d ikke ser ut til å være omtalt utvalgets utredning eller foreslått videreført i forslag til ny lov. Dette skyldes muligens at endringene nylig trådte i kraft 1. januar 2024, og derfor ikke inngikk i utvalgets vurderinger.
3.2 Regler på lovs nivå og felles lov
Advokatforeningen er positiv til forslagene og mener at å heve de fleste av reglene til lov fra forskrift er i tråd med norsk lovgivningstradisjon. Flesteparten av reglene er rettsregler av en slik karakter at de passer best i lovs form.
Utvalget hadde i sitt mandat at det skulle utrede muligheten for å ha en felles lov for alle typer anskaffelser og departementet hadde et ønske om å gjennomføre direktivene i en felles lov. Advokatforeningen er enig i at dette ville er en god tanke, men er samtidig enig med utvalget i at det nok ikke lar seg gjøre. Advokatforeningen støtter utvalgets syn om at dette kan villede om reglenes innhold, all den tid reglene for klassisk sektor, forsyning og konsesjonskontrakter nødvendigvis ikke er helt like selv om ordlyden i direktivene er lik eller nesten lik.
3.3 Formålsbestemmelsen og samfunnshensyn
Advokatforeningen støtter endringene av formålsbestemmelsen som etter foreningens syn fremstår som en oppdatering og opprydning av bestemmelsen etter uttalte mål fra lovgiver i ulike prosesser. De ulike formålene er også godt forklart i utredningen, slik at de rent faktisk blir mulig å bruke som tolkningsfaktorer.
Utvalget har også foreslått et eget kapittel i loven om samfunnshensyn. Dette er også en systematisering av uttalte samfunnshensyn. Utvalget adresserer problemstillingen knyttet til at hvilke samfunnshensyn som skal prioriteres, endres med tiden og at slike derfor som utgangspunkt ikke passer så godt i lovteksten. Advokatforeningen er imidlertid enig i at det er behov for dette når det gjelder offentlig anskaffelser, og synes utvalgets prioriteringer virker fornuftige.
3.4 Grønn omstilling
Utvalget foreslår et eget kapittel om grønn omstilling. I dette forslaget fjernes allerede reglene som er satt i kraft 1. januar 2024 om at miljø som den klare hovedregel skal vektes 30 % i konkurransene. Reglene utvalget foreslår nå er mer fleksible og gir oppdragsgiver større mulighet til å velge hvordan miljø og bærekraft skal trekkes inn i konkurransen.
Advokatforeningen støtter generelt at det skal være klare og forutsigbare regler om prioritering av miljø og bærekraft i reglene om offentlig anskaffelser.
Mer fleksible regler har fordelen av å kunne tilpasse den enkelte konkurranse og kontraktsgjenstand. Samtidig er det viktig for at miljø skal bli prioritert, at det faktisk er regler som må følges. Aktører i ulike bransjer som har satset eller ønsker å satse på miljø, har også lenge savnet at investeringer knyttet til grønt skifte faktisk blir belønnet skikkelig i konkurranser for det offentlige. Dette kan etter Advokatforeningens syn tale for å beholde kravet om 30 % vekting av miljøkriteriet.
Samtidig fremstår også de reglene som blir foreslått i NOU 2023: 26 om miljø å være vel funderte regler. Advokatforeningen har derfor ingen sterke synspunkter på om hvilke regler som blir valgt. Advokatforeningen vil imidlertid også fremheve at det kan være utfordrende for både de offentlige aktørene og de private når reglene skifter såpass hyppig, og at dette også kan tale for å beholde kravet om 30 % vekting av miljø.
3.5 Lovens anvendelsesområde
Utvalget foreslår å heve terskelen for lovens anvendelsesområde fra 100 000 kr til 300 000 kr.
Advokatforeningen støtter dette forslaget. Dette er i realiteten ikke noen endring, men en justering i tråd med heving av priser generelt.
3.6 Enklere regler under EØS-terskelverdi
I utredningens punkt 22.5.3 foreslås forenklinger i reglene for anskaffelser av varer og tjenester under EØS-terskelverdi. Slik Advokatforeningen forstår forslaget innebærer det at anskaffelsen skal skje på markedsmessige vilkår. Dette er en nokså betydelig forenkling av reglene for de anskaffelsene som tidligere ville bli omfattet av del II i anskaffelsesforskriften. Av de viktigste forskjellene kan nevnes at kunngjøringsplikten og de EØS-rettslige prinsippene ikke lenger vil gjelde for disse anskaffelsene. Markedsmessige vilkår innebærer etter forslaget at oppdragsgiver skal sikre reell konkurranse om kontrakten, f.eks. kan man innhente to eller flere tilbud. Oppdragsgiver har også en plikt til å sørge for at man ikke alltid henvender seg til de samme.
Advokatforeningen er positive til disse forenklingene under EØS-terskelverdi. Disse mindre anskaffelsene vil kunne gjennomføres med mindre ressurser enn tidligere. Det er bra at forslaget inneholder hva som vil være en normal måte å oppfylle «markedsmessige vilkår» slik at det blir minst mulig uklarhet rundt dette nylig innførte begrepet.
Advokatforeningen mener imidlertid at plikten til å sørge for at man ikke alltid henvender seg til de samme aktørene fremstår som vanskelig å håndheve og følge opp. Det er derfor en ikke ubetydelig risiko for at dette skjer, med mindre det knyttes noe mer konkret oppfølgning eller håndheving til denne plikten.
Videre mener Advokatforeningen at det er en svakhet ved forslaget at oppdragsgivere skal være oppmerksomme på og ta stilling til om en anskaffelse er en såkalt grenseoverskridende anskaffelse. Det følger av EØS-avtalens hoveddel at disse mindre anskaffelsene som ikke er omfattet av anskaffelsesdirektivet, likevel må overholde enkelte EØS-rettslige prinsipper hvis de er grenseoverskridende. Dette fremstår som en vanskelig oppgave for mange oppdragsgivere og vil medføre uklarheter og usikkerhet hos en del oppdragsgivere. Slik utvalget fremstiller problemstillingen, synes den å gjelde et fåtall anskaffelser og Advokatforeningen er enig i at det er uheldig hvis dette fåtallet av anskaffelser skal sette en stopper for ellers nyttige forenklinger av regelverket. Advokatforeningen mener imidlertid at det bør utarbeides så klare retningslinjer som mulig for når oppdragivere trenger å vurdere denne problemstillingen.
Forslaget innebærer at i tillegg til at oppdragsgivere skal sørge for reell konkurranse, så skal også anskaffelsen følge alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper følges. Dette innebærer blant annet forutberegnelighet og likebehandling i konkurransen (likebehandling av potensielle tilbydere faller ut med at EØS-prinsippene ikke skal gjelde).
I utgangspunktet er en henvisning til de alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene vagt og ville kunne medføre betydelig diskusjon om hva dette egentlig innebærer for det offentlige som innkjøper. Utvalget forsøker imidlertid å beskrive hvilke prinsipper og hva de innebærer. Advokatforeningen er positiv til at utvalget forsøker å klargjøre hva disse prinsippene skal innebære under den nye forvaltningsloven. Foreningen oppfatter likevel at dette kan være et uklart punkt der nye og uavklarte spørsmål kan oppstå. Generelt vil jo disse prinsippene gjelde for innkjøp fra det offentlige uavhengig av lovteksten her, men en henvisning direkte i loven vil trolig aktualisere problemstillingene.
Advokatforeningen vil til slutt fremheve et mulig problem med lovforslaget om forenklinger under EØS-terskelverdien, idet utvalget ikke synes å foreslå videreføring av unntakene som i dag gjelder både over og under terskelverdi. Dette kommer vi tilbake til under neste punkt.
3.7 Unntak anskaffelsesdirektivet artikkel 10 – dagens foa § 2-4
Utvalget skriver at: «Anskaffelsesforskriften § 2 4 gjennomfører artikkel 10 bokstav a til h.» Dernest skriver utvalget i pkt. 24.7.5.11:
«Utvalget foreslår å gjennomføre artikkel 10 i ny lov, i én samlet bestemmelse. Utvalget foreslår enkelte språklige justeringer slik at direktivbestemmelsen passer inn i norsk lovtradisjon. Særegne forslag til de enkelte unntakene gjennomgås nedenfor. Utvalgets forslag svarer i hovedsak til dagens regulering i anskaffelsesforskriften.» (vår utheving)
Utvalgets forslag til samlet lovbestemmelse om dette er i § 7-4 og ordlyden i denne lyder: «Loven del III gjelder ikke for tjenestekontrakter om…» før det deretter listes opp unntak i litra a-j. Advokatforeningen leser ordlyden i § 7-4 slik at – «Loven del III gjelder ikke» innebærer at loven del II skal gjelde for unntakene nevnt i a-j. Utvalgets forslag vil da innebære at kontrakter som i dag er helt unntatt anskaffelsesregelverket, i ny lov vil være omfattet av loven del II. Advokatforeningen viser til at dette ikke vil være noen forenkling. Ettersom utvalget har ment å fremme et forslag som i hovedsak svarer til dagens regulering i anskaffelsesforskriften, reiser Advokatforeningen spørsmålet om utvalget har ment at § 7-4 skal innebære unntak for loven som sådan og ikke bare del III. Hvis dette er bevist fra utvalget, basert på en tanke om at reglene under terskelverdi er såpass enkle at de uansett kan gjelde, er Advokatforeningen ikke enig i denne betraktningen. Dagens regel med unntak for alle delene av loven bør etter Advokatforeningens syn videreføres.
Dette har også en tilgrensende problemstilling knyttet til anskaffelser under terskelverdi, fordi i dagens regelverk er disse unntatt etter foa § 2-4 og gjelder alle anskaffelser omfattet av forskriften. Advokatforeningen mener at dagens løsning med unntak fra hele loven for anskaffelser både over og under terskelverdi, bør opprettholdes.
3.8 Bygge- og anleggskontrakter
Når det gjelder regler for bygge- og anleggskontrakter, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall for kontrakter under EØS-terskelverdien på 56 millioner kroner. Advokatforeningen ser styrker og svakheter ved begge løsningene, og har ikke sterke syn på hvilken løsning som blir valgt.
Advokatforeningen mener imidlertid at flertallets løsning innebærer nokså mange ulike sett regler, noe som kan bli vanskelig å praktisere. Samtidig ser foreningen at det er gode grunner for å trappe opp regelverket underveis.
4 Avslutning
Advokatforeningen har i denne høringsuttalelsen stilt seg bak lovforslagene fra utvalget og har enkelte mindre innspill til noen av forslagene. Advokatforeningen er positive og støtter utvalgets forslag om å heve direktivene opp i lovs form og er også av den oppfatning at en vesentlig forenkling av reglene under EØS-terskelverdi for vare og tjenestekontrakter vil være et gode for både oppdragsgivere og tilbydere.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær