Forslag til endringer i energiloven og plan- og bygningsloven knyttet til solkraftanlegg på land
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet bare fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Advokatforeningen viser til høringsnotat fra Kommunal- og distriktsdepartementet og Olje- og energidepartementet, publisert den 19. desember 2023, med høringsfrist den 31. januar 2024.
Høringsnotatet gjelder forslag til endringer i energiloven og plan- og bygningsloven knyttet til solkraft på land.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bygningsrett og reguleringsspørsmål, som består av Stian Berger Røsland (leder), Ingrid Moe Sævold, Trond Skogvoll, Ane Karine Lillevoll-Øwre og Elisabeth Nygård.
3 Kommentarer til de enkelte forslagene
3.1 Generelt
Advokatforeningen viser til Stortingets anmodningsvedtak om å innlemme planlegging og bygging av bakkemonterte solkraftanlegg i plan- og bygningsloven. Høringsforslaget følger opp dette anmodningsvedtaket. Departementenes forslag innebærer at det skal gjøres en overordnet avklaring av arealbruken gjennom områderegulering, før det kan gis konsesjon. Det overordnede formålet med forslaget er å styrke kommunenes rolle i planlegging og utbygging av solkraft på land, og sikre forutsigbare rammer for utbygging av solkraft i et område.
Advokatforeningen støtter iverksettelsen av tiltak for å fremme lokal forankring, legitimitet og forutsigbarhet av solkraftutbygginger. Advokatforeningen ser positivt på økt lokal innflytelse i planleggingen og utbyggingen av solkraft på land, så lenge det ikke går på bekostning av overordnede nasjonale hensyn, herunder hensyn til forsyningssikkerhet, miljø mv. Ettersom nasjonale hensyn står på spill, mener Advokatforeningen at det er viktig å legge opp til en prosess som sikrer grundig evaluering av om endringene bidrar til å realisere målene som er satt.
Videre registrerer Advokatforeningen at hensynet til minoritets- og urfolksrettigheter er grundig behandlet i høringsnotatet. Høyesteretts avgjørelse i Fosen-saken (HR-2021-1975-S) understreker viktigheten av at berørte representanter for minoritets- og urfolksrettigheter blir involvert og hørt ved behandling av tiltak som kan påvirke samiske reindriftsinteresser el.
Advokatforeningen savner derimot en redegjørelse for de miljømessige konsekvenser av lovendringsforslagene. Overskriften i høringsnotatets punkt 6 antyder at temaet skal behandles, men det er bare de økonomiske og administrative konsekvensene som er omtalt. Av den grunn mener Advokatforeningen at de miljømessige konsekvensene må utredes nærmere, synliggjøres og hensyntas i det videre lovarbeidet.
Høringsforslaget innebærer en dublering av prosesser, ved at samme tiltak må behandles etter to lovverk og av to forskjellige myndigheter. Advokatforeningen vil understreke viktigheten av å sikre rasjonelle og effektive beslutningsprosesser. Det vises også til Energikommisjonens rapport av 1. februar 2023, hvor det fremheves at lang saksbehandlingstid er en flaskehals for rask utbygging av ny produksjon og nødvendig nettkapasitet. Advokatforeningen mener det er viktig med samordning av de to prosessene, blant annet slik at parallelle prosesser kan baseres på felles kunnskapsgrunnlag.
3.2 Merknader til enkelte bestemmelser
3.2.1 § 3-7 fjerde ledd – utvidet rolle for NVE i planbehandlingen
Departementene foreslår en endring i plan- og bygningsloven § 3-7 fjerde ledd, som gir NVE kompetanse til å sende forslag om områderegulering for solkraft på høring og legge slike forslag ut til offentlig ettersyn, etter samtykke fra kommunen. Etter Advokatforeningens syn vil dette kunne bidra til samordning, uten at det rokkes ved kommunens rolle som planmyndighet. Dette kan også sikre effektive planprosesser for å legge til rette for bygging av solkraftanlegg, selv i tilfeller der kommunen mangler ressurser eller kompetanse.
Det er uklart for Advokatforeningen hvilken rolle NVE skal ha i forbindelse med den videre oppfølgingen. Advokatforeningen antar at det er forslagsstiller som skal behandle høringsuttalelser og komme med merknader, og at NVE ikke skal ha en rolle i denne forbindelse. Dette kan imidlertid med fordel klargjøres. Advokatforeningen støtter likevel forslaget om utvidet rolle for NVE i planbehandlingen.
3.2.2 § 6-4 tredje ledd siste punktum – konsesjon med virkning som statlig plan
Departementene foreslår videre at bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 6-4 tredje ledd siste punktum skal endres slik at endelig konsesjon til bygging av solkraftanlegg ikke lenger skal kunne gis virkning som statlig arealplan. Heretter vil en eventuell statlig arealplan for solkraftanlegg måtte vedtas på ordinær måte og etter saksbehandlingen som § 6-4 første og andre ledd gir anvisning på. Advokatforeningen ser dette som en logisk konsekvens av at planavklaring må foreligge før konsesjon kan gis. Advokatforeningen støtter forslaget om at konsesjon til bygging av solkraftanlegg ikke lenger skal kunne gis virkning som statlig arealplan.
3.2.3 § 12-1 tredje ledd fjerde til sjette punktum – krav om områderegulering
Departementene forslår en endring i plan- og bygningsloven § 12-1 om at konsesjonspliktige solkraftanlegg på land må ha områderegulering. Forslaget går videre ut på å presisere i § 12-1 at områdereguleringen skal "fastsette de overordnede arealmessige forutsetningene". Områderegulering skal skje på et overordnet nivå hvor det legges vekt på langsiktige løsninger for miljø og samfunn. De mer detaljerte kravene til solkraftanlegget avklares og fastsettes gjennom konsesjonsprosessen. Advokatforeningen mener det kan oppstå tolkningstvil om hva som skal anses som overordnede arealmessige forutsetninger som fastsettes i områdeplan etter plan- og bygningsloven, og hva som er detaljer som reguleres i detaljplan etter energiloven. Det antas at blant annet grunneiere, naboer, interesseorganisasjoner og lokalpolitikere vil mene at for eksempel antall solcellepaneler og dimensjoneringen av disse ikke er detaljer som skal overlates til konsesjonsbehandlingen.
Advokatforeningen finner god veiledning i den nærmere drøftelsen i høringsnotatet av hva som anses som overordnede arealmessige forutsetninger. Advokatforeningen mener likevel at grensedragningen, av klarhetshensyn, kunne vært omtalt i enten lovbestemmelsen eller gjennom forskrift. Etter Advokatforeningens syn burde forskriftshjemmelen i § 12-1 tredje ledd siste punktum benyttes til å stille mer detaljerte krav til samordning av plan- og konsesjonsprosessen, særlig knyttet til gjennomføring av konsekvensutredninger.
Advokatforeningen stiller også spørsmål ved hensiktsmessigheten av å vedta en ny hybridvariant med krav til områdeplan fremfor å ha et mer generelt krav til reguleringsplan, i form av enten en områdeplan eller detaljplan. Lovtekniske hensyn kan også tale for at saksbehandlingen for ulike typer tiltak bør være mest mulig lik. Advokatforeningen ser likevel fordeler med å samkjøre detaljeringen med konsesjonsbehandlingen, og ser heller ingen formelle begrensninger for å vedta ytterligere detaljering i områdeplan dersom dette er ønskelig. Advokatforeningen støtter forslaget om å innføre et krav om områderegulering etter plan- og bygningsloven.
3.2.4 § 12-2 andre ledd andre og tredje punktum – rett til å kreve at private utarbeider områderegulering for solkraftanlegg
Departementene foreslår en endring i plan- og bygningsloven § 12-2, som gir kommunene rett til å kreve at private aktører utarbeider forslag til områderegulering for solkraftanlegg. Etter dagens regelverk kan kommunen bare pålegge andre myndigheter eller private aktører å utarbeide områderegulering når planområdet ligger innenfor hensynssone med krav om felles planlegging, jf. plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav e. Der private aktører pålegges å utarbeide områderegulering, vil blant annet reglene om oppstartfasen og tidsfrister gjelde. Kommunen kan derfor beslutte at et forslag om områderegulering av solkraftanlegg kan stoppes allerede i oppstartsfasen. Dette vil kunne være ressursbesparende og effektivt for kommunen, samtidig som lovendringen kan sikre planleggingen av solkraftanlegg i tilfeller der kommunen mangler kapasitet. Advokatforeningen støtter derfor forslag om at kommunen kan pålegge private aktører å utarbeide forslaget til områderegulering.
3.2.5 § 12-18 – beskyttelse av konsesjonsgitte solkraftanlegg mot nye planvedtak
Departementene forslår en endring i plan- og bygningsloven § 12-18 om at adgangen til å oppheve eller endre reguleringsplaner for solkraftanlegg begrenses. Begrensningen medfører at reguleringsplaner ikke kan oppheves eller endres i strid med konsesjon etter energiloven fra konsesjonstidspunktet og fram til byggefristen som gjelder for konsesjonen, er utløpt. Etter Advokatforeningens syn vil lovendringen bidra til å sikre private aktørers interesse når prosessen legges om, slik at det blir krav om kommunal planavklaring for å kunne få konsesjon. Advokatforeningen er videre enig i at den bestemmelsen vil gi et nødvendig vern mot tvister om allerede vedtatte områdereguleringer, der konsesjon er omsøkt på bakgrunn av en allerede godkjent områderegulering. På bakgrunn av dette, støtter Advokatforeningen forslaget om å beskytte konsesjonsgitte solkraftanlegg mot nye planvedtak.
3.2.6 § 34-2 nytt tolvte ledd – unntak fra krav om områderegulering for mindre endringer innenfor eksisterende vindkraft- og solkraftanlegg
Departementene foreslår en overgangsbestemmelse i § 34-2 tolvte ledd om at det kan gjøres unntak fra kravet om områderegulering for mindre endringer innenfor eksisterende vindkraft- og solkraftanlegg, bygget før kravet om områderegulering ble innført. Intensjonen er at det skal være adgang til å iverksette mindre, men konsesjonspliktige tiltak i eksisterende konsesjonsområder som allerede er planavklart. Slike tiltak er eksempelvis å sette opp flere vindturbiner eller solcellepaneler innenfor planområdet til et eksisterende anlegg. Det foreslås at kommunen likevel kan gjennomføre områderegulering dersom de finner det nødvendig. Advokatforeningen bemerker at det av klarhetshensyn med fordel kunne vært kommentert nærmere hva som regnes som mindre endringer i lovens forstand. Advokatforeningen støtter likevel forslaget om en overgangsbestemmelse da dette vil være både effektivt og ressursbesparende.
4 Avslutning
Advokatforeningen stiller seg positiv til forslagene om å innlemme planlegging og bygging av solkraftverk på land i plan- og bygningsloven. Forslagene vil styrke kommunens rolle i planlegging og utbygging av solkraft, og samtidig gi forutsigbare rammer for utviklingen av prosjekter.
Advokatforeningen konstaterer at hensynet til minoritets- og urfolksrettigheter er grundig behandlet i høringsutkastet, som kan legge til rette for viktige avklaringer av potensielle konflikter som følge av utviklingsprosjekter. Derimot er hensynet til miljø i mindre grad behandlet i utkastet. Advokatforeningen vil understreke at slike hensyn må gis en sentral plass i det videre lovarbeidet.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær