NOU 2023: 23 Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2 Sakens bakgrunn

Det vises til Nærings- og fiskeridepartementets høringsbrev av 29. september 2023. Høringen gjelder NOU 2023: 23 Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping. 

Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for fangst, fiskeri og havbruk med innspill fra lovutvalget for miljø, klima og bærekraft og lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål. 

Lovutvalget for fangst, fiskeri og havbruk består av Gerd Aaland Fagerli (leder), Tore Fjørtoft, Kenneth Mikkelsen, Erik Staurset Andresen og Ask Økland. Lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål består av Liv Zimmermann (leder), Trond Skogvoll, Kjell Erik Grøsfjeld, Stian Berger Røsland og Ingrid Sævold Moe. Lovutvalget for miljø, klima og bærekraft består av Arne Oftedal (leder), Cathrine Aulie, Tina Storsletten Nordstrøm, Einar Bratteng, Liv Monica Stubholt, Camilla Meland Madsen og Cathrine Hambro. 

3  Biosikkerhet

I utredningens kapittel 6 har utvalget foretatt en grundig analyse av ulike tiltak som kan bedre biosikkerheten. Advokatforeningen savner imidlertid en vurdering av knappheten på gode oppdrettslokaliteter. For mange oppdrettsaktører er det en begrensende faktor i arbeidet med å bedre lokalitetsstrukturen med tanke på å begrense smittespredningen.

Videre er det korrekt, som utvalget har redegjort for, at selv om hensynet til biosikkerhet kan tilsi en annen lokalitetsstruktur enn i dag, kan andre faktorer peke i motsatt retning, f.eks. fordi lokalitetene ikke tåler en økt biomasse med tanke på organisk belastning. Dette kan igjen medføre at de ulike sektormyndighetene kan ha ulike oppfatninger om hva som er en god lokalitetsstruktur basert de hensyn sektormyndigheten er satt til å forvalte.

Advokatforeningen er enig med utvalget i at det bør utvises varsomhet med å knytte bestemmelser om biosikkerhet direkte i den enkelte akvakulturtillatelse, og støtter den nærmere begrunnelse som utvalget har gitt i utredningens punkt 6.6.

Når det gjelder utvalgets vurderinger og forslag i punkt 6.7, er det til dels tale om tiltak som er kjent fra tidligere. Mange av tiltakene har av ulike årsaker vist seg vanskelig å gjennomføre.

Advokatforeningen er enig i at blant annet koordinerte driftsplaner gir muligheter for å ivareta biosikkerhet bedre – også gjennom regelverket slik det er i dag, men mulighetsrommet er i liten grad blitt brukt av forvaltningen.

Å sikre et bedre kunnskapsgrunnlag for å oppnå bedre biosikkerhet støttes av Advokatforeningen. Gode modelleringer av strøm og smitte bør stå sentralt. Advokatforeningen er også positiv til at næringen involveres gjennom de såkalte PO-forumene. 

4  Arealplanlegging og -forvaltning 

4.1    Overordnet om plan- og bygningsrettslige konsekvenser

Utvalget har i utredningens punkt 7 foreslått en rekke tiltak for å etablere mer velfungerende mekanismer ved arealplanlegging og -forvaltning i akvakulturnæringen. Forslaget tar sikte på å skape en tydeligere samordning mellom planprosessen etter plan- og bygningsloven og lokalitetsklareringsprosessen etter akvakulturloven. 

Advokatforeningen stiller seg generelt positiv til intensjonen om å skape en tydeligere samordning mellom planprosessene, særlig med tanke på at det er svært mange ulike interesser og hensyn som må ivaretas ved arealplanlegging i sjø, noe som gjør kommunenes arbeid med slik arealplanlegging utfordrende. Samtidig må forslagene harmonere med det system som allerede er innarbeidet i plan- og bygningsloven. 

4.2  Forslagets forhold til akvakultur på land

Slik Advokatforeningen oppfatter utvalgets mandat, omfatter det ikke landbasert akvakultur. Utvalget har likevel i sin tolkning av mandatet fremholdt at slik akvakultur er en fremvoksende næring og et satsningsområde, og har derfor også ønsket å ta hensyn til særlig hvordan de ulike produksjonsformene til lands og til havs samspiller i bruk av sjøareal og sjøvann. 
 
Advokatforeningen kan ikke se at utvalget har gått nærmere inn på de særskilte behov som gjør seg gjeldende for landbasert akvakultur med hensyn til arealplanlegging i strandsone og med behov for inntak og utslipp av sjøvann. Det lå kanskje ikke i mandatet til utvalget, men Advokatforeningen vil generelt bemerke at eventuelle forslag til arealplanlegging for akvakultur i sjø også bør inkludere arealplanlegging av akvakultur på land. 

Et bærende element i utvalgets forslag er utarbeidelsen av en nasjonal tematisk plan for akvakultur som skal forplikte kommunenes arealplanlegging. Det fremstår som uklart for Advokatforeningen om en slik tematisk plan kun vil omfatte arealer i sjø eller om den også skal omfatte arealer til akvakultur på land. I alle tilfeller vil en tematisk plan måtte ta hensyn til både etablerte og planlagte arealer for akvakultur på land, ved at disse henter og/eller slipper ut sjøvann på gitte plasser i sjø. Advokatforeningen oppfordrer departementet til å utrede nærmere de behov som landbasert akvakultur har eller vil komme til å få når det gjelder tilgang til sjø og sjøvann. 

4.3 Nærmere om forslagene knyttet til arealplanlegging og -forvaltning

I utredningens kapittel 7 har utvalget behandlet arealplanlegging og -forvaltning særskilt. Utvalget slår fast at arealplanlegging for akvakultur i sjø omfattes av dagens regelverk i plan- og bygningsloven. 

Utvalget tar til orde for en bedre samordning mellom disse prosessene, og forslagene har derfor til hensikt "å samle vurderingene i større grad enten ved behandling etter plan- og bygningsloven eller ved behandling av søknad om lokalitetsavklaring etter akvakulturloven" (NOU 2023: 23 s. 87 pkt. 7.2.3). 

Advokatforeningen støtter utvalget i at det kan være behov for å trekke en klarere grense mellom hvilke vurderinger og avklaringer som skal gjøres i henholdsvis arealplaner etter plan- og bygningsloven og ved behandling av den enkelte søknad om lokalitetsavklaring etter akvakulturloven. 

Advokatforeningen mener at hensynene og avklaringene som skal gjøres ved arealplanlegging etter plan- og bygningsloven og ved lokalitetsavklaring etter akvakultorloven, i nokså stor utstrekning vil være overlappende. Samtidig er arealplanlegging, særlig i form av kommuneplaner eller kystsoneplaner, av en mer overordnet karakter. Den nærmere konkrete avveiingen av de ulike hensyn bør derfor skje i forbindelse med søknaden etter akvakulturloven. Standpunktet er blant annet basert på erfaring med at Statsforvalteren gjennom sin innsigelsesadgang til områder avsatt til akvakultur i plan, allerede i planprosessen vektlegger de særhensyn som Statsforvalteren er satt til å forvalte ved en søknad om lokalitetsklarering, men ikke foretar en helhetsvurdering. Det betyr at sentrale hensyn som biosikkerhet og fiskevelferd, har blitt nedprioritert i planprosessene, og planer som kan bedre biosikkerheten eller fiskevelferden, ikke er blitt vedtatt. I tillegg viser klagepraksisen fra departementet at selv etter gjeldende rett har arealplaner ikke blitt vedtatt grunnet vurderinger som etter akvakulturloven hører hjemme i den konkrete lokalitetsklareringen. 

Advokatforeningen mener det er behov for å regulere hvordan en slik samordning skal gjennomføres. Advokatforeningen vil her vise til sine uttalelser  til lovforslaget om samordning av arealplanlegging og konsesjonsbehandling for vindkraftanlegg på land, hvor det er foreslått konkrete endringer for å sørge for at slike plan- og konsesjonsprosesser kan løpe parallelt og med utveksling av informasjon mellom kommunen som arealplanlegger og NVE som konsesjonsmyndighet. Tilsvarende tilpassing av regelverket, for å få en samordnet og effektivisert plan- og lokalisasjonsprosess når det gjelder arealplanlegging for akvakultur både i strandsonen og i sjø, bør etter Advokatforeningens syn utredes nærmere, jf. også utvalgets eget forslag oppsummert i punkt 7.6 underpunkt 13. 

Et vesentlig punkt i utvalgets forslag er at statlige myndigheter bør utarbeide og vedta en tematisk plan for akvakultur som skal være forpliktende for kommunenes arealplanlegging, jf. utvalgets forslag i punkt 7.6, underpunktene 11 og 12. Advokatforeningen ser at det kan være fordeler med en slik tematisk plan, blant annet vil det kunne skape forutsigbarhet både for næringen og for kommunene og bidra til en bedre regional arealplanlegging. Særlig for mindre kommuner med begrenset utredningskapasitet kan en slik tematisk plan være et nyttig verktøy. 

Advokatforeningen reiser imidlertid spørsmål om hvilken planstatus en slik tematisk plan skal ha i relasjon til plan- og bygningslovens bestemmelser. Slik Advokatforeningen oppfatter utvalgets forslag, skal den tematiske planen ikke ha noen formell status tilsvarende for eksempel en statlig plan. Prosessen med å utforme den tematiske planen skal dermed heller ikke følge plan- og bygningslovens bestemmelser. Dersom en slik tematisk plan skal etableres og være forpliktende for kommunenes arealplanlegging, mener Advokatforeningen at planen må følge plan- og bygningslovens (pbl.) bestemmelser. I praksis kan dette gjøres ved at den tematiske planen gis som statlig retningslinje, jf. pbl. § 6-2, alternativt gjennom statlige planbestemmelser, jf. pbl § 6-3, med definerte områder for hvor det ikke kan etableres akvakultur uten etter samtykke fra departementet eller som en statlig arealplan, jf. pbl. § 6-4.

For det tilfelle ansvaret for arealplaner i sjø flyttes til en statlig myndighet eller blir gjenstand før et større interkommunalt samarbeid enn det er i dag, kan det videre stilles spørsmål ved behovet for en tematisk plan. 

Advokatforeningen støtter utvalget i at det kan være behov for hyppigere revisjoner av arealplaner i sjø enn det vi ser i dag. Videre bør kommunene i større grad samordne sine planer i sjø på tvers av de administrative grensene som kommunegrensene utgjør, jf. hensynet til å se større områder i sammenheng. 

Å tildele Fylkeskommunen en innsigelsesmyndighet, kan også bidra til at hensynet til å avsette tilstrekkelig areal til akvakultur blir ivaretatt – ikke minst for å ivareta biosikkerheten og fiskevelferd. Videre er Advokatforeningen enig i at eventuelle innsigelser bør fremsettes tidlig i planprosessen. 

4.4 Nærmere om forslagets betydning for kommunenes beslutningsmyndighet

Utvalget trekker frem at mange akvakulturkommuner har få innbyggere og liten kommuneadministrasjon, og at de dermed kan ha lite ressurser til planlegging. Videre er det trukket frem at helhetlig planlegging for akvakultur kan gå på tvers av interessene til noen kommuner, og at det er nasjonale og regionale interesser knyttet til utviklingen i akvakulturnæringen. Utvalget foreslår derfor at regionale og statlige myndigheter skal være tidlig involvert og gi tydelige innspill i planprosessen. Det foreslås også at regional eller statlig planmyndighet kan overta større deler av ansvaret for og myndigheten til å utarbeide og vedta arealplaner for sjøområdene. Det fremheves videre som en mulighet at regionale eller statlige myndigheter utarbeider og vedtar regionale eller statlige planer for hele eller deler av kommunenes sjøområder, eller tematiske planer for akvakultur. 

Utvalget fremhever at en regional eller statlig planlegging kan medføre at arealplanene har mindre lokal forankring i kommunene, men at dette kan motvirkes ved å legge til rette for bred involvering og innflytelse i planprosessene. Det er noe uklart hva utvalget sikter til med at det skal legges til rette for en slik bred involvering og innflytelse i planprosessene. I utvalgets oppsummering av forslaget i punkt 7.6, underpunkt 6 fremkommer et forslag om at en "statlig myndighet bør overta større deler av ansvar og myndighet for å utarbeide og vedta arealplaner for sjøområdene". Advokatforeningen oppfatter forslaget slik at man ønsker å overføre den kompetanse og det ansvar som plan- og bygningsloven gir kommunene til å fastsette kommuneplanens arealdel når det gjelder sjøområdene, til en statlig myndighet. Samtidig fremkommer det av samme underpunkt at "det må sikres at kommunene er tilstrekkelig involvert i prosessene". 

Advokatforeningen kan ikke se at utvalget har gjort noen nærmere vurdering av hvilken statlig myndighet som skal tillegges denne plankompetansen eller hvordan man skal sikre involvering av kommunene i prosessene. Slik Advokatforeningen vurderer det, legger ikke dagens bestemmelser i plan- og bygningsloven opp til en slik arealprosess. Dersom utvalgets forslag skal følges opp, må plan- og bygningsloven trolig endres, og suppleres med egne regler for en slik planprosess. Dette bør i så fall utredes nærmere.

Advokatforeningen ser både fordeler og ulemper ved å flytte planmyndighet fra kommunene til en statlig myndighet. Dette er imidlertid et politisk spørsmål, som Advokatforeningen ikke inntar noe klart standpunkt til. 

En ulempe ved å overføre planmyndighet til en statlig myndighet vil være at arealplanlegging i sjø også må være nært knyttet til arealplanlegging i strandsonen, herunder landbasert akvakultur. Det er naturlig at denne planmyndigheten stadig ligger hos kommunene, hvilket igjen vil medføre et grensesnitt mot en eventuell statlig planmyndighet i sjø. Dette må i så fall utredes nærmere slik at man får en effektiv arealplanlegging både i strandsonen og i sjø. 

Dersom planmyndigheten besluttes overført til en statlig myndighet, bør det være en forutsetning at kunnskapsgrunnlaget er nedfelt i en felles digital infrastruktur, slik at den aktuelle myndighet enkelt vil se hvordan området brukes per i dag, herunder farleder, fiskeplasser, kulturminner, gyteplasser for villfisk etc. 

Advokatforeningen oppfatter det også slik at den tematiske planen skal dekke alle kystarealer i alle kommuner i Norge, altså slik at den brede involveringen av kommuner i praksis da må involvere alle kystkommuner i Norge. Advokatforeningen er usikker på om dette vil gi en hensiktsmessig og effektiv planprosess både når planen skal etableres og ved senere revideringer, og anbefaler derfor at det i så fall utredes nærmere hvordan en slik planprosess skal gjennomføres.

4.5 Nærmere om kunnskapsgrunnlag

Generelt er Advokatforeningen enig i at arealplanlegging i sjø kan styrkes betydelig både ved tilgjengeliggjøring av kunnskap om ulike interesser i sjø og ved veiledninger om konsultasjoner i planprosessene som gjelder sjøareal.

Advokatforeningen støtter utvalgets forslag i pkt. 7.6, underpunkt 2 og 3 om å samle all kunnskap om arealplanlegging i sjø "i en felles og lett tilgjengelig infrastruktur". Dette vil særlig kunne bidra til at kommuner med begrensede ressurser til arealplanlegging, får tilgang til informasjon og kunnskap på en enkel og effektiv måte.

Videre vil også utvalgets forslag om å utarbeide en veileder for konsultasjon i planprosesser som omfatter sjøsamiske interesser, kunne bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget for arealplanlegging i sjø. 

Advokatforeningen vil videre peke på at en tematisk plan over sjøarealer som har begrensninger som følge av ulike interesser og en felles kunnskapsdatabase, vil kunne være viktige verktøy for kommunenes arealplanlegging i sjø. Selv om en slik tematisk plan ikke gjøres til en statlig plan, men kun benyttes som en veiledning for kommunene, antar Advokatforeningen at kommunene uansett vil legge vesentlig vekt på en slik plan ved sin arealplanlegging. 

Advokatforeningen viser for øvrig til at plan- og bygningsloven allerede åpner for å etablere nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging i pbl. § 6-1. I praksis har slike forventninger blitt beskrevet i stortingsmeldinger og rundskriv. De overordnede mål for akvakultur i sjø som utvalget har beskrevet, kan etter Advokatforeningens syn med fordel komme til uttrykk som en nasjonal forventning til regional og kommunal planlegging. 

I tillegg kan det gis statlige planretningslinjer etter pbl. § 6-2, som eksempelvis kan ivareta plikten til å konsultere sjøsamiske interesser, etablere regional arealplanlegging i områder hvor dette er naturlig, klargjøre krav til konsekvensutredninger for arealplanlegging i sjø og klargjøre hvordan ulike interesser og hensyn, herunder miljømessige hensyn, skal avveies og ivaretas, jf. også utvalgets synspunkter om dette i pkt. 7.4.2. 

Endelig kan det også etableres statlige planbestemmelser som setter forbud mot etablering av akvakulturtiltak i spesielt sårbare eller utsatte områder, eller områder som av andre hensyn – eksempelvis forsvarshensyn – ikke skal kunne bygges ut, jf. pbl. § 6-3.

Advokatforeningen mener at de nevnte statlige "verktøyene" som allerede er etablert i plan- og bygningsloven, bør være tilstrekkelig til å ivareta de overordnede hensynene som kommunenes arealplanlegging må bygge på og omfatte. 

5  Miljøpåvirkning

5.1  Generelt

Utvalget har behandlet miljøpåvirkning i kapittel 8 i utredningen. Fra et miljø- og bærekraftperspektiv er det positivt at utvalget foreslår konkrete tiltak for å fremme og ivareta miljø- og bærekrafthensyn i forvaltningen av havbruksnæringen. 

Det er en sentral forutsetning for sektorens bruk av felles arealer at verdiskapning skjer med tilbørlig hensyn til biologisk mangfold og naturmiljø, med begrensede klimagassutslipp, i tråd med prinsipper for god dyrevelferd og med respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsvilkår. Samtidig erkjenner utvalget at oppdrettsfisk er en bærekraftig proteinkilde med lavt karbonfotavtrykk, og kan spille en sentral rolle i å mette verdens økende befolkningsmengde, i tråd med FNs bærekraftmål. Her er Norge en sentral aktør gjennom eksport av store volumer. På denne bakgrunn støtter Advokatforeningen premisset om etablering om gode, forutsigbare og like rammevilkår for aktørene. Det er da viktig at de foreslåtte tiltakene i størst mulig grad stiller like krav til næringsaktørene, og at disse kan drive produksjonen basert på like konkurransevilkår. 

Innledningsvis under dette kapitelet har Havbruksutvalget lagt som premiss for den videre gjennomgangen at dagens regulering og virkemidler har vist seg å være utilstrekkelig for å sikre akseptabel miljøpåvirkning fra akvakultur på alle områder. Advokatforeningen savner her en gjennomgang av dagens omfattende reguleringer som er begrunnet i miljøhensyn, blant annet regimet knyttet til utslippstillatelser, trafikklysmodellen, luseforskriften, NYTEK 23 og obligatoriske miljøundersøkelser (MOM B og C) etc. Videre savner Advokatforeningen en analyse av hva som ikke virker i dagens reguleringer og virkemidler. Først på grunnlag av en slik gjennomgang og analyse, mener Advokatforeningen at en fremtidig regulering kan bli mer treffsikker for å ivareta miljøhensyn.

5.2 Ny formålsbestemmelse i akvakulturloven

Under sammendraget på side 10 i utredningen har utvalget foreslått at formålsbestemmelsen i akvakulturloven bør endres for å uttrykke de mest overordnede og grunnleggende verdiene som loven skal fremme, nemlig langsiktig verdiskapning og bærekraft. Advokatforeningen er enige med utvalget i at dette er helt sentrale formål i akvakulturloven. Begge hensynene er nevnt i dagens formålsbestemmelse i tillegg til andre sentrale hensyn, jf. Ot. Prp. nr. 61 2004-2005 side 53 flg. 

Konkrete kommentarer til utformingen av en endret formålsbestemmelsen vil Advokatforeningen komme tilbake til ved høringen av en eventuell lovproposisjon, der departementet bør gjøre rede for det nærmere innholdet i formålsbestemmelsens formuleringer. 

5.3 Direkte og indirekte miljøtiltak 

Advokatforeningen er enig med utvalget i at det bør legges til rette for bedre koordinering og samarbeid mellom aktørene. Bedre samarbeid og koordinering vil også kunne ha positive virkninger for miljøpåvirkningen, ettersom aktørene som kjent driver virksomhet i samme sjøområde eller fjord, og vil påvirkes av naboens miljøpåvirkning.

Når det gjelder de mer indirekte miljøtiltakene som lakselusgrenser, -avgifter og -kvoter m.m., er Advokatforeningen enig i at dette er virkemidler som bør utredes nærmere for å vurdere om de kan være egnet for å ivareta miljøhensyn.

Advokatforeningen har noen kommentarer til de mange og ulike indirekte miljøtiltakene som er foreslått:

Advokatforeningen stiller spørsmål ved den foreslåtte «tiltaksgrensen» for lakselus (som er foreslått å være lavere enn maksgrensen for lakselus). Formuleringen under utvalgets vurderinger om tiltaksgrensen, er at den skal utløse «en forventning om at aktørene skal gjennomføre tiltak mot lakselus», se punkt 8.9. Det virker unødvendig kompliserende å innføre en ytterligere grense for lakselus, og Advokatforeningen er usikker om en slik ekstra regulering vil ivareta formålet, da den kun utløser en «forventning» om handling.   

Når det gjelder virkemidlet miljøavgifter, opplyser utvalget at hensikten er at avgiften skal endre produksjonsmønstre og bedriften skal vri sin produksjon mot alternativer som har lavere miljøkostnader. Det kan være flere betenkeligheter med å innføre en lakselusavgift for anlegg som overskrider en ny og mildere tiltaksgrense. En betenkelighet er at en slik avgift kan oppfattes som en aksept for å ha mer lakselus enn tiltaksgrensen, så lenge oppdretter betaler for det. Det kan igjen virke mot den anførte hensikten, ved at oppdretter ikke vrir sin produksjon mot en mer miljøvennlig drift, men heller velger å betale. En annen uheldig virkning kan bli at oppdretterne velger å bruke mer medikamenter eller behandle fisk på annen måte, for å slippe å betale luseavgift. Det kan medføre økte utslipp til omkringliggende miljø og/eller dårlig fiskevelferd. 

Advokatforeningen mener at det kan være interessant å se nærmere på produktavgifter for miljøskadelige stoffer som benyttes i næringen. En slik produktavgift vil virke sammen med regelverket om miljøundersøkelser (MOM B og C). Det betyr at dersom en næringsutøver velger å benytte miljøskadelig stoffer og samtidig betale avgiften, antas regelverket om miljøundersøkelser/-overvåking å sette en effektiv stopper for vedvarende utslipp under og ved anlegget som skader miljøet. 

Advokatforeningen er enig med utvalgets vurderinger om at avgift på rømt fisk ikke synes egnet for øyeblikket. Skal en slik avgift vurderes innført på et senere tidspunkt, bør det gjøres mer omfattende vurderinger av hvordan dagens regelverk som skal motvirke rømming, virker. I slike vurderinger vil det være relevant å se hen til statistikk over rømmingshendelser over tid.

Når det gjelder kvoter for utslipp av lakselus, antar Advokatforeningen at det bør gjøres en faglig vurdering av om det er et egnet virkemiddel eller ikke, jf. det faktum at det i perioder vil kunne være mye lakselus i et område (hvis de fleste oppdretterne velger å «toppe» samtidig). Advokatforeningen deler de betenkelighetene utvalget gir uttrykk for med hensyn til omsettelige kvoter for lakselus.

Under punkt 8.4 savner Advokatforeningen en nærmere vurdering av forslagene sett opp mot dagens regelverk om miljøovervåking og hva som ikke virker godt nok der. Advokatforeningen ser ikke bort fra at det kan bli behov for å bygge ut dette regelverket i akvakulturdriftforskriften noe, ikke minst sett hen til det nye forslaget til forurensingsregelverk. 

Advokatforeningen støtter utvalget i at tilskuddsordninger bør vurderes nærmere. Det kan være et egnet virkemiddel for å få mer utslippsreduserende teknologi i markedet, jf. punkt 8.5. 

Advokatforeningen finner det noe vanskelig å ta stilling til utvalgets forslag knyttet til endringer i trafikklyssystemet, fordi det er så knapt beskrevet. 

Tilsvarende gjelder for konsekvenser av forslagene. Advokatforeningen mener at forslagene bør belyses bedre, og vil komme tilbake til dette dersom det kommer eventuelle forslag til konkrete regelverksendringer fra departementet på et senere stadium. 

Advokatforeningen støtter imidlertid utvalgets betraktninger knyttet til behovet for et regelverk som tar mer individuelle hensyn, f.eks. gratispassasjerproblemet som det redegjøres for i utredningen. Advokatforeningen har i tidligere høringsuttalelser om trafikklyssystemet vært opptatt av at regelverket i for liten grad tar individuelle hensyn, og støtter utvalgets vurdering av at akvakultur med lik påvirkning på miljøet, må ha sammenlignbare rammevilkår, uavhengig av geografisk område. 

Advokatforeningen tar følgelig forbehold om å komme tilbake med mer konkrete kommentarer til disse tiltakene når det har blitt gjort nærmere utredning av hvordan slike tiltak kan utformes. Det er uansett viktig at slike tiltak ivaretar næringsaktørenes behov for like konkurransevilkår, og at tiltakene ikke bidrar til unødvendig komplisering av et allerede komplekst regelverk.

6  Fiskevelferd

Advokatforeningen mener at det innledningsvis under kapittel 9 i utredningen, gis en god og informativ redegjørelse for fiskevelferd og dagens status med dødelighetstall og nedklassifisering av fisk. Advokatforeningen er enig i at overordnede grep som bedrer biosikkerheten i næringen generelt kan være et egnet virkemiddel for å ivareta fiskevelferd – noe som igjen henger sammen med at det blir avsatt tilstrekkelig areal til akvakultur i arealplanene. Advokatforeningen er videre enig i at det kan være krevende å overskue de samlede virkningene for fiskens helse og velferd dersom flere elementer i et fremtidig tillatelsessystem endres.

Advokatforeningen er enig i at å eventuelt endre tillatelsessystemet fra MTB til antall utsatte smolt, vil kreve en langt grundigere utredning enn den som er gjort av utvalget. Videre mener Advokatforeningen at man i så fall bør hente frem tidligere utredninger om tillatelsessystemets avgrensning, da det er gjort grundige utredninger av disse spørsmålene tidligere, f.eks. i forbindelse med at MTB ble innført på 2000-tallet. Advokatforeningen er enig med utvalget i at dødelighetstall kan være en velferdsindikator, men som utvalget også belyser, vil fisken av og til rammes av dødelig sykdom/begivenheter som er helt utenfor oppdrettsselskapets kontroll. Dette bidrar igjen til at det vil være problematisk å innføre en egen avgift knyttet til dødelighetstall. 

7  Om tillatelsesregulering av akvakultur

Havbruksutvalget vurderer i kapittel 10 hvordan tillatelsessystemet for akvakultur skal innrettes for fremtiden, og drøfter bl.a. hva som bør inngå i en slik tillatelse og hvordan denne kan og burde avgrenses. 

Advokatforeningen er enig i at det må være krav om tillatelse for å drive med akvakulturtillatelse, at denne må regulere selve utøvelsen av virksomheten og at målet må være å legge til rette for høyest mulig verdiskapning innenfor bærekraftige rammer.

Advokatforeningen er videre enig med Havbruksutvalget i at det er behov for både areal- og mengdebegrensning i akvakulturtillatelser, og viser i den forbindelse til Eierskapsutvalgets begrunnelse i pkt. 10.7, som Advokatforeningen tiltrer. 

Også for Advokatforeningen fremstår det som mest hensiktsmessig at alle akvakulturtillatelser bør bestå av en lokalitets- og en selskapstillatelse, og at det kan knyttes flere selskapstillatelser til en lokalitetstillatelse, samt flere lokalitetstillatelser til en selskapstillatelse. En slik innretning vil gi rom for å organisere virksomheten på den måte som skaper høyest verdiskapning innenfor bærekraftige rammer, og er særlig egnet for arter hvor verdiskapningen er eller på sikt kan bli høy.

Utvalget har foreslått at lokalitetstillatelsen kun skal regulerer den geografiske avgrensningen, og at denne gjøres videre i utstrekning enn selve akvakulturanlegget, slik at aktørene gis rom for slike mindre tilpasninger og forflytninger av anlegget som eventuelt skulle bli forsvarlig eller hensiktsmessig, uten å måtte søke om ny eller endret tillatelse. Advokatforeningen mener at det kan være vanskelig å se rekkevidden av å endre på innarbeidet praksis og regelverk når det gjelder lokalitetstillatelser. Mye taler for at en lokalitetstillatelse både må angi geografisk utstrekning og en mengdebegrensning. Mengdebegrensningen er sentral både med hensyn til lokalitetens bæreevne og for fiskevelferd. Akvakulturlovens system er at det skal utstedes en tillatelse etter akvakulturloven som tar opp i seg alle tillatelsene etter sektorlovgivningen, og at det er denne tillatelsen som gir rett til å benytte lokaliteten, jf. akvakulturloven §§ 5 og 6. Det vil også være denne tillatelsen som er offentlig tilgjengelig gjennom registre og kartvertøy. Etter Advokatforeningen syn kan det virke mot sin hensikt å fjerne en mengdebegrensning i tillatelsen etter akvakulturloven samtidig som utvalget ønsker å fremheve bærekraft ytterligere i lovens formålsbestemmelse. 

Advokatforeningen anser det videre hensiktsmessig å skille mellom akvakulturtillatelse for laks, ørret og regnbueørret, og tillatelse for andre arter, samt at det i tillatelse for andre arter bør spesifiseres hvilken art tillatelsen omfatter, og at man også skiller mellom tidligere og sene livsstadier, samt lokaliteter i ulike geografiske områder.

8  Akvakulturtillatelser for å ivareta særskilte hensyn

Havbruksutvalget har i kapittel 11 vurdert behovet for egne tillatelser for ivaretakelser av noen særlige formål. I dagens tillatelsessystem er det gitt tillatelser med særlig formål for akvakultur av laks, ørret, og regnbueørret. 

Advokatforeningen ser både fordeler og ulemper med å gjøre endringer av dagens system med særtillatelser. Hvorvidt ordningen skal videreføres eller ikke, antas på et mer overordnet nivå å være et politisk spørsmål. Dersom særtillatelsene vedtas fjernet, vil det imidlertid reise en del rettslige spørsmål knyttet til avvikling. 

9  Tildeling, endring og tidsbegrensning av akvakulturtillatelser 

9.1  Innledning 

I kapittel 12 har Havbruksutvalget drøftet ulike former for tildeling av akvakulturtillatelser og forvaltningens adgang til å endre eller trekke tilbake slike tillatelser. Havbruksutvalget har også drøftet tidsbegrensning av akvakulturtillatelser og vederlag for tillatelser. Videre har Havbruksutvalget redegjort for hvordan tidsbegrensning i kombinasjon med løpende retildeling gjennom auksjon kan gi grunnlag for grunnrente til fellesskapet i de deler av havbruksnæringen som ikke er underlagt grunnrenteskatt og formodentlig ikke påvist noen grunnrente. 

9.2 Tildeling

Havbruksutvalget mener at selskapstillatelser som hovedregel bør tildeles ved auksjon, mens lokalitetstillatelser bør tildeles etter søknad og uten vederlag. Advokatforeningen støtter dette, men med vekt på bør når det gjelder tildeling av selskapstillatelser. 

Det er nødvendig å kunne ha mulighet til å tildele selskapstillatelser der auksjon ikke er aktuelt. For eksempel vil det være vanskelig å få en auksjon til å fungere hensiktsmessig dersom det er tale om selskapstillatelser til å oppdrette en ny art der det kanskje bare er én interessent. 

Videre kan det tenkes at det kan melde seg behov for å tildele tillatelser innenfor bestemte formål, for å drive frem utvikling og innovasjon. I slike tilfeller kan prekvalifisering i kombinasjon auksjon være en mulig vei. Auksjonsformen er positiv for rettssikkerheten ved at den reduserer sannsynligheten for saksbehandlingsfeil og det er en samfunnsmessig effektiv tildelingsform. Den vil kunne bidra til at nye aktører kan etablere seg. 

9.3 Endring

Advokatforeningen mener prinsipielt at endringsadgangen på eksisterende tillatelser bør være snever og kun være aktuell i tilfeller der tungtveiende interesser tilsier det. Dersom endringsadgangen blir for vid, åpner det også for myndighetsmisbruk og reduserer forutsigbarheten for aktørene. 

9.4  Tidsbegrensning

Havbruksutvalget mener prinsipielt at alle selskapstillatelser bør være tidsbegrensede og retildeles løpende ved utløp. Advokatforeningen mener at tidsbegrensning med løpende retildeling ikke er egnet til å fremme lovens formål. En tidsbegrensning er problematisk av flere grunner. For det første innebærer den at driftsgrunnlaget i etablerte bedrifter og arbeidsplasser legges ut for salg av det offentlige. Dersom aktøren som får sine tillatelser solgt av staten har hatt biologiske utfordringer i forkant av auksjonen og dermed ikke har mulighet til å legge inn høyeste bud, vil alle andre investeringer i bransjen være tapt. 

Tidsbegrensning er for det andre problematisk for forutsigbarheten, særlig for de aktørene som skal forsøke å etablere nye oppdrettsarter. Det vil ikke være lett for nye aktører å gjøre investeringer i nybrottsarbeid dersom de vet at tillatelsene går ut på tid, gjerne på et tidspunkt der investeringene har begynt å kaste av seg. Den risikokapitalen som investeres, vil bli tilsvarende kostbar. 

10  Overdragelse, leie, registrering og pantsettelse av akvakulturtillatelser

10.1 Innledning 

Havbruksutvalget har i kapittel 13 drøftet noen juridiske, økonomiske og forvaltningsmessige spørsmål knyttet til overdragelse og leie av akvakulturtillatelser, samt registrering og pantsettelse av disse tillatelsene. Advokatforeningen vil i det følgende omtale disse spørsmålene ganske kort.

10.2  Overdragelse

Akvakulturtillatelser kan etter gjeldende rett overdras. Muligheten til å overdra tillatelser er også en nødvendig forutsetning for en effektiv pantsettelsesadgang. Havbruksutvalget mener at selskapstillatelser bør være omsettelige og at lokalitetstillatelser ikke bør kunne omsettes. Det er ikke nærmere begrunnet hvorfor lokalitetstillatelser ikke skal kunne omsettes. 

Etter Advokatforeningens syn er det grunn til å vurdere om lokalitetstillatelser også i fremtiden bør kunne omsettes. Lokalitetstillatelser omsettes indirekte ved salg av hele selskap. Videre skjer det fra tid til annen at aktører bytter lokalitetstillatelser for å oppnå en mer effektiv drift. Ombytting av lokalitetstillatelser er også en form for overdragelse. 

10.3 Leie av akvakulturtillatelser

Etter gjeldende rett er det et generelt utleieforbud for akvakulturtillatelser. Utleieforbudet skaper en lite effektiv bruk av tildelte tillatelser, særlig blant mindre oppdrettsaktører. Advokatforeningen mener at det bør utredes nærmere hvorvidt utleieforbudet bør oppheves, særlig med tanke på å styrke driftsgrunnlaget for mindre aktører som i perioder har til dels store kapasiteter ubrukt. Det bør også ses nærmere på muligheten for at lokalitetstillatelser kan leies ut. 

10.4 Pantsettelse og registrering

At akvakulturtillatelser er omsettelige og kan pantsettes, gir næringen tilgang til lånefinansiering. Adgangen til å pantsette tillatelser er derfor av stor betydning. Advokatforeningen støtter forslaget om å rendyrke Akvakulturregisterets funksjon som realregister. 

11 Teknologiutvikling og risikostyring

I kapittel 14 presenterer Havbruksutvalget noen betraktninger knyttet til teknologiutvikling og risikostyring. 

Advokatforeningen mener at regelverket må utformes teknologinøytralt for å sikre at det ikke hindrer utvikling. Funksjonskrav bør som utgangspunkt velges foran detaljkrav for å sikre at et regelsett ikke er til hinder for etterlevelse av et annet regelverk. Gjennom teknologinøytralitet og funksjonsbaserte krav er det enklere å vurdere risikofaktorer som helhet og på tvers av forvaltningsmyndigheter.

12 Organisering av akvakulturforvaltningen

12.1 Generelt

Havbruksutvalget har i kapittel 15 i utredningen drøftet hvordan akvakulturforvaltningen bør organiseres. Drøftelsen gjelder ikke bare den ytre organiseringen av forvaltningen, men også behovet for en kunnskapsbasert forvaltning, forholdet til det underliggende regelverket og ikke minst behovet for samordning mellom de organene som er involvert i tildeling, tilsyn og kontroll, og klagesaksbehandling. 

Ifølge utvalget må valg av forvaltningsstrukturer vurderes opp mot hensynet til styrings- og kostnadseffektivitet, integritet og ansvarliggjøring. Advokatforeningen er enig i at dette er sentrale hensyn ved valg av forvaltningsmodell. Når det er tale om næringslovgivning, er det imidlertid viktig også å stille spørsmål om hvilken organisering som vil være den beste i et næringsperspektiv. 

I sin drøftelse kommer utvalget i noen grad inn på næringsperspektivet, men det er likevel behovet for statlig styring og kontroll som preger drøftelsen. En fragmentert forvaltning kan være uheldig ut fra behovet for statlig styring og kontroll, blant annet fordi det stiller store krav til samordning mellom forvaltningsorganene. Det kan imidlertid også være uheldig sett fra næringens side, dels fordi næringsaktørene må forholde seg til flere organer, og dels fordi fagkunnskapen og bransjekunnskapen i de enkelte forvaltningsorganene kan bli svekket fordi det blir små kompetansemiljøer.

12.2 Forslaget om at statlige myndigheter bør tildele alle akvakulturtillatelser

Tillatelser for matfisk av laks, ørret og regnbueørret i sjøvann tildeles i dag i to trinn: Først tar Fiskeridirektoratet stilling til hvilke søkere som skal få tilsagn om tillatelse. Deretter behandler fylkeskommunen søknaden om klarering av lokalitet basert på en prosess som involverer den lokale kommunen og flere sektormyndigheter.

Advokatforeningen støtter tanken om at en statlig myndighet bør tildele ikke bare selskapstillatelsen, men også lokalitetstillatelsen. Advokatforeningen viser i den forbindelse til den såkalte «Trøndelagsmodellen», et prøveprosjekt der Fiskeridirektoratet region Trøndelag i perioden 2003-2007 fikk delegert myndighet etter forurensingsloven, matloven, dyrevernloven og havne- og farvannsloven for Trøndelagsfylkene. Ifølge en evaluering av ordningen, førte dette til redusert saksbehandlingstid, bedre samordning og kvalitativt godt arbeid. Det kan også stilles spørsmål ved om fylkeskommunene har de nødvendige forutsetningene for å bygge og opprettholde kompetanse og fagmiljøer. 

Advokatforeningen er kjent med diskusjonen om det bør opprettes et eget havbruksdirektorat, eller om havbruksforvaltningen som i dag bør inngå i Fiskeridirektoratet. Advokatforeningen tar ikke klart stilling til dette, men reiser spørsmål ved om det er tilstrekkelig behov for å fordele forvaltningen av sjømatnæringene på to direktorater. Det sentrale er hvilke funksjoner, oppgaver, ressurser og kompetanse som henholdsvis fiskeriforvaltningen og havbruksforvaltningen har eller blir tildelt, ikke om de to forvaltningsgrenene er del av det samme direktoratet. 

12.3 Forslaget om bedre samordning mellom involverte forvaltningsorganer

Det er lett å si seg enig i Havbrukutvalgets forslag om å styrke samhandlingen mellom Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og andre relevante forvaltningsorganer, og at det må legges til rette for forenkling og tydeliggjøring av ansvarsområder. En generell målsetning bør være at ikke flere organer enn nødvendig er involvert i søknads- og tildelingsprosesser. Det kan for eksempel tale for at fylkeskommunene ikke lenger skal ha noen rolle i denne sammenhengen. 

Blant de organene som er involvert i tildelings- og kontroll- og tilsynssaker, er det spørsmål om hvordan man kan oppnå økt samordning. Spørsmålet har flere sider, og det vil føre for langt å gå inn på alle her. Det knytter seg dels til rutiner og systemer for informasjonsutveksling, og dels til saksbehandlingen og vurderingene i den enkelte sak. 

Det er reist spørsmål om det bør være en overordnet samordningsmyndighet som skal kunne overprøve sektormyndighetenes vurderinger og treffe vedtak som er i strid med disse. Etter Advokatforeningens syn er dagens system ikke tilfredsstillende. Det bør være mekanismer som sikrer en fornyet vurdering for tilfeller der det for eksempel er én sektormyndighet som setter foten ned, mens aller øvrige myndigheter støtter en lokalitetssøknad. En mulighet kan da være at det koordinerende organet (i dag fylkeskommunen) innkaller til et felles møte for å undersøke med sektormyndighetene om det er mulig å komme frem til en løsning som vil være i samsvar med de regelverkene som de respektive sektormyndighetene er ment å forvalte. Advokatforeningen er imidlertid noe skeptisk til at en slik koordinerende myndighet skal kunne treffe vedtak i strid med vedtak som f.eks. Mattilsynet eller statsforvalteren (miljømyndigheten) har truffet i anledning saken. Advokatforeningen har mer tro på at man gjennom dialog forsøker å finne løsninger som balanserer de ulike interessene, uten å gå på akkord med de regelverkene som de respektive myndighetene skal forvalte. 

                                                               Vennlig hilsen

Jon Wessel-Aas                            Merete Smith
leder                                generalsekretær