Forslag til endringer i plan- og bygningsloven og kart- og planforskriften
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringen til Kommunal- og distriktsdepartementet, publisert den 15. april 2024, med høringsfrist den 5. august 2024.
Høringen gjelder forslag til endringer i plan- og bygningsloven og kart- og planforskriften. Forslaget innebærer at kommunene i arealplan kan gi planbestemmelser i utbyggingsområder om bruk av borettslag som organisasjonsform, om at en andel av boligene skal være utleieboliger, herunder utleieboliger spesifisert som kommunalt disponerte eller eide boliger, eller boligkjøpsmodeller, samt et nytt arealformål for studentboliger.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bygningsrett og reguleringsspørsmål med innspill fra lovutvalget for fast eiendom (tings- og leierett). Lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål består av Stian Berger Røsland (leder), Trond Skogvoll, Ingrid Sævold Moe, Elisabeth Nygård og Ane Lillevoll-Øvre. Lovutvalget for fast eiendom med Olav Pedersen (leder), Kristine Devold, Christine Haugstvedt Downing, Thomas Rindahl Håkonsen, Trude Gran Melbye, Tom Risa og Tina Østreng Lund. Samtlige utvalgsmedlemmer har lang erfaring og god kompetanse innenfor de aktuelle rettsområdene.
3 Kommentarer til de enkelte forslagene
3.1 Innledning og overordnede kommentarer.
Høringsforslaget innebærer å vedta nye lov- og forskriftsbestemmelser som gir kommunene mulighet til å bestemme boform og organiseringsmodell i kommunale arealplaner. Forslaget innebærer at det kan gis planbestemmelser om boligkjøpsmodeller, borettslag eller utleieboliger. Konkret gjelder forslaget følgende tre tiltak:
- Kommunene skal gjennom arealplan kunne pålegge utbygger å benytte borettslag som organisasjonsform
- Kommunene skal gjennom arealplan kunne pålegge utbygger at en bestemt andel boliger i nye prosjekter skal være utleieboliger, herunder at utleieboligene disponeres eller eies av kommunen
- Kommunene skal gjennom arealplan kunne pålegge utbygger at en bestemt andel boliger tilbys med nye boligkjøpsmodeller med markedsbaserte betingelser
- Kommunen gis mulighet til å angi studentboliger som arealformål i arealplaner
Advokatforeningen er enig i at det er behov for virkemidler som gir flere muligheter for folk til å komme inn på boligmarkedet gjennom fleksible kjøpsmodeller. Dette vil kunne bidra til å utjevne sosiale og geografiske forskjeller i boligmarkedet.
Advokatforeningen er også enig i at det er behov for et arealformål for studentboliger, som muliggjør å sette tilpassende materielle krav og funksjonskrav for studentboliger.
Advokatforeningen stiller likevel spørsmål ved om de foreslåtte lovendringene er det riktige virkemiddelet for å oppnå ønsket om å gi kommunene flere verktøy for å legge til rette for en variert boligsammensetning, hjelpe folk inn i boligmarkedet, samt å utjevne sosiale og geografiske forskjeller i boligmarkedet.
Vi vil i det følgende gi noen konkrete kommentarer til høringsforslaget.
3.2 Forslag om planbestemmelser om boligkjøpsmodeller, borettslag eller utleieboliger (pkt. 6.1)
3.2.1 Borettslag (forslagets pkt. 6.1.1.1 og 7.1.1)
Departementet ønsker å gi kommunene et virkemiddel som gir kommunene i nødvendig utstrekning mulighet til å stille krav om at en andel boliger skal være borettslag innenfor en reguleringsplan.
Borettslag har mer begrensede utleiemuligheter enn eierseksjoner, noe som kan bidra til lavere flyttehyppighet. Borettslagsleiligheter kan ha lavt innskudd og en slipper så stort låneopptak og kjøperne kan derfor ha lavere egenkapital. Borettslaget kan også få gunstige lånevilkår på fellesgjelden. Borettslagsleiligheter kan også være noe rimeligere ettersom en ikke betaler dokumentavgift.
Advokatforeningen vil likevel peke på mulige negative konsekvenser ved innføring av de foreslåtte reglene.
Advokatforeningen deler synspunktene i høringsnotatets pkt. 7.1.1 hvor det fremgår at «Utbyggere melder at krav om borettslagsleiligheter kan redusere etterspørselen etter boligene fordi borettslagsboliger er lite relevante for kjøpere av sekundærboliger. Kjøpere av sekundærboliger kan bidra til å få tilstrekkelig forhåndssalg til å komme i gang med byggeprosjektene. Utbyggere anslår at sekundærboliger ofte utgjør 10-20 prosent av forhåndssalgene. Hvis andelen borettslagsboliger blir høy, kan det bety at det tar noe lengre tid å komme i gang med byggeprosjektene eller at prosjektene ikke blir bygd ut. Ulemper for utbyggere i form av økt risiko, økte kostnader eller reduserte inntektsmuligheter kan påvirke boligbyggingen, jf. omtale i kap. 7.1.4.»
Krav til å måtte velge borettslag som følge av arealplankrav, vil redusere fleksibiliteten for utbyggere og boligmarkedet generelt. Dette vil kunne føre til at færre utbyggere ønsker å utvikle nye boligprosjekter i områder med slike krav, noe som kan begrense boligtilbudet og påvirke boligmarkedet negativt.
Et alternativ til å innføre arealplankrav om borettslag er at kommune, fylkeskommune, stat og andre offentlig eide eller kontrollerte selskaper i større grad anvender sin rett til å kjøpe inntil 10 prosent av boligene i borettslag jfr. borettslagsloven § 4-2. I tillegg kan kommunene og visse andre juridiske aktører eie inntil 20 prosent dersom det følger av vedtektene i borettslaget (burettslagslova § 4-3). Kommunen kan også inngå avtale om erverv av leiligheter etter reglene om utbyggingsavtaler i pbl. § 17-2 andre ledd.
Arealplankrav om borettslag medfører i tillegg et grensesnitt mot borettslagslovens bestemmelser som ikke synes utredet. Eksempelvis kan et borettslag oppløses etter reglene i borettslagsloven. Ved oppløsning er det vanlig at hver andelseier overtar sin bolig. I praksis omdannes da borettslaget til et eierseksjonssameie. Rettsstillingen til andelseiere i borettslag hvor det er stilt arealplankrav om borettslag, burde etter Advokatforeningens oppfatning utredes og avklares.
3.2.2 Boligkjøpsmodeller (pkt. 6.1.1.3 og 7.1.3)
Advokatforeningen er enig med departementet at det kan være behov for å tilrettelegge for at flere grupper kommer seg inn på boligmarkedet, men mener at dette bør løses gjennom andre insentiver enn offentligrettslig regulering gjennom plan- og bygningsloven.
Pålegg om å tilby boligkjøpsmodeller vil innebære økte kapitalbindinger for utbyggere, noe som vil kunne gjøre det vanskeligere å frigjøre kapital til nye prosjekter. Dette kan redusere lønnsomheten og øke risikoen for utbyggerne.
Boligkjøpsmodeller som «leie til eie» og «deleie» kan være kompliserte å administrere og krever ofte at utbyggerne eller andre aktører har langvarige forpliktelser til å forvalte eiendommene. Dette kan være utfordrende for små utbyggere eller «single purpose» selskaper. De store aktørene vil også ha en bedre kapasitet til å håndtere de økonomiske og administrative utfordringene som disse modellene innebærer.
Mange kommuner har begrenset erfaring med å implementere og håndheve boligkjøpsmodeller, noe som kan gjøre det vanskelig å sikre at slike krav faktisk fører til de ønskede effektene. Det kan også være vanskelig for kommunene å følge opp om de ulike boligprosjektene blir tilbudt som en boligkjøpsmodell. Det kan også være vanskelig å håndheve manglende etterlevelse.
3.2.3 Utleieboliger (pkt. 6.1.1.2 og 7.1.2)
Ved å regulere at en andel av boligene skal være utleieboliger, kan kommunene sikre at det alltid er tilgjengelige leieboliger i markedet. Dette kan kunne fremme sosial inkludering og hindre segregasjon.
Selv om boligpolitikken i Norge siden krigen langt på vei har forfulgt en eierlinje, er det likevel grupper i befolkningen som av ulike grunner ikke eier egen bolig. Dersom dette skal reguleres gjennom plan- og bygningsloven, vil dette kunne medføre økt risiko for utbyggere, og medføre kapitalbindinger som vil kunne vanskeliggjøre realisering av nye prosjekter. Dette gjelder spesielt mindre utbyggere som ikke har mulighet til å drifte utleieboliger selv. Slike krav vil også kunne redusere fleksibiliteten for utbyggere som ønsker å tilpasse seg markedssituasjonen.
I høringsutkastets pkt. 6.1.5.2 fremgår det at det er krevende å følge opp at bolig skal være utleieboliger når det søkes om byggetillatelse. Det fremgår videre at «[g]enerelt vil det sannsynligvis i de fleste tilfeller være hensiktsmessig om et krav om utleieboliger følges opp gjennom avtaler mellom kommunen og utbygger/utleier. En slik avtale kan etter vår vurdering med fordel kreves tinglyst.» Det vil være utfordringer med denne løsningen, da dette gir et vanskelig grensesnitt mellom offentlige og privatrettslige forhold. Det er ikke utredet nærmere hvilke verktøy kommunen skal ha til å pålegge utbygger å inngå en slik avtale. I pkt. 6.1.4 fremgår det at det kan inngås utbyggingsavtaler etter § 17-3 andre ledd om at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris. «Departementet legger til grunn at et krav i plan om at en andel boliger skal være utleieboliger kan forhandles i utbyggingsavtaler, dersom kommunen ikke gjennom reguleringsplan har spesifisert hvilke boliger som skal være utleieboliger og at kommunen skal kjøpe disse.» Advokatforeningen vil fremheve at en utbyggingsavtale er en frivillig avtale, og at kommunen derfor er avhengig av at utbygger er villig til å inngå en utbyggingsavtale. En forutsetning for en slik avtale bør være at kommunen skal kjøpe de aktuelle boligene som skal utleies, og at dette skjer til markedspris hvor det sees bort fra kravet om utleie eid av kommunen.
På s. 23 tas det til orde for å begrense utleieboligene innenfor planområdet til foretak for lettere å kontrollere bruken:
«Det kan for eksempel være naturlig å se hen til kravet som stilles ved søknad om lån for boliger med tilvisningsavtaler i Husbanken. Det er kun «foretak som skal bygge eller kjøpe utleieboliger med formål om å eie, forvalte og leie ut boligene» som kan søke om slike lån. Departementet mener at også i de tilfellene der utleieboliger ikke skal være kommunalt disponerte eller eide, bør planbestemmelser om utleieboliger begrenses til å gjelde utleieboliger eid av foretak. Begrensninger i eierskap vil kunne gjøre det enklere for kommunen å kontrollere at planbestemmelsen er oppfylt. Departementet ber om høringsinstansenes innspill på dette punktet.»
Advokatforeningen ser at forslaget om at kun foretak kan eie utleieboligene kan ha positive effekter når det gjelder å profesjonalisere utleiemarkedet, men stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig å begrense hvem som kan være eier av en utleieenhet, dersom målet er å oppnå vesentlig flere utleieboliger i markedet. Det fremgår av «Kontraktslengde og oppsigelsesvern i boligleieforhold» s. 13 at 2/3 deler av utleiemarkedet i Norge består av private eiere. Mange av disse har én eller flere sekundærboliger, og sekundærboligene er en viktig del av leiemarkedet. Utleiemarkedet er allerede krevende som følge av høy rente og inflasjon. Dette gjelder både profesjonelle foretak og private. Det vises også til de foreslåtte endringene i husleieloven, som etter vår oppfatning vil gjøre det mer krevende å være utleier, se Advokatforeningens høringssvar til høring av delutredning fra Husleielovutvalget - Kontraktslengde og oppsigelsesvern i boligleieforhold.
3.3 Forslag om studentboliger som arealformål (pkt. 6.2)
Advokatforeningen støtter forslaget om at studentbolig blir et eget arealformål, da det kan bidra til å gjøre byggingen av studentboliger mer effektiv og forutsigbar, samtidig som at dette kan bidra til å redusere kostnadene i regulerings- og søknadsfasen.
Advokatforeningen vil likevel peke på at plan- og bygningsloven ikke tidligere har differensiert mellom særlige grupper brukere innenfor de aktuelle arealformål. En slik prinsipiell endring bør etter Advokatforeningens syn forankres i Stortinget gjennom lovvedtak. Advokatforeningen støtter likevel forslaget om å endre kart- og planforskriften for raskere iverksettelse av endringen, men ber departementet vurdere en bredere forankring også gjennom lovendring. Etter Advokatforeningens oppfatning bør det komme tydelig til uttrykk i forskriften at studentboliger også er underordnet boligformålet, ikke bare sidestilt.
I dag er reguleringsbestemmelser primært rettet mot permanente boliger. Studentboliger, som gir midlertidig bosted, har andre krav og behov. Advokatforeningen har identifisert flere utfordringer i dagens regelverk, som minimumsstørrelse på boenheter, støykrav, parkeringskrav og uteoppholdsareal, som ikke alltid samsvarer med studenters behov. De krav og behov som gjør seg gjeldende for permanente boliger, er ikke nødvendigvis det samme for studentboliger.
Ved å angi studentbolig som et eget arealformål, vil dette gi kommunene adgang til å fastsette særskilte funksjons- og kvalitetskrav tilpasset boligmodellen. Advokatforeningen vil anbefale at lovgiver presiserer at kommunene nå har myndighet til å vedta andre krav for studentboliger, enn for ordinære boliger. Dette kan redusere behovet for dispensasjoner i søknadsfasen.
Advokatforeningen understreker viktigheten av at det også må være mulig å etablere studentboliger innenfor det generelle boligformålet, og mener at dette bør tydeliggjøres i forskriften. Reguleringsplaner bør også ha tilpassede funksjons- og kvalitetskrav for studentboliger som etableres på eiendommer regulert til bolig. Det bør sikres en koordinering mellom de størrelseskrav Husbanken krever til studentboliger, og minimumskrav til størrelse på studentbolig, slik at kravene er sammenfallende. Studentsamskipnadene tilpasser boligene i tråd med Husbankens forutsetninger for finansiering.
Videre oppfordrer Advokatforeningen til tidlig involvering av studentsamskipnader i planprosesser for nye studentboligområder, og at planforslag med studentboliger alltid sendes på høring til berørte studentsamskipnader for uttalelse.
Departementets forslag problematiserer ikke byggesaksgebyrer for studentboliger, men Advokatforeningen mener at kommunenes gebyrregulativ bør tilpasses studentboligmodellen for å sikre lovlige gebyrer i tråd med selvkostprinsippet.
Regulering av lovlig bruk av studentboliger bør tydelig fremgå av forskriften eller veiledere for å sikre forutsigbarhet.
Samlet sett støtter Advokatforeningen forslaget som tilrettelegger for mer tilpassede og effektive regulerings- og byggesaksprosesser for studentboliger, noe som vil bidra til å møte det økende behovet for studentboliger i Norge.
4 Avslutning/oppsummering
Advokatforeningen støtter forslaget om å gjøre studentboliger til et eget arealformål, da dette kan bidra til mer effektive og forutsigbare byggeprosesser og redusere kostnadene i regulerings- og søknadsfasen. Spesifikke funksjons- og kvalitetskrav for studentboliger vil gi kommunene mulighet til å tilpasse kravene til denne boligtypen, noe som reduserer behovet for dispensasjoner. Advokatforeningen vil imidlertid peke på at en slik prinsipiell endring av bruken av arealformål med fordel kan forankres i loven gjennom stortingsbehandling og ikke bare gjennom forskrift.
Når det gjelder endringsforslaget som innebærer at kommunene kan gi planbestemmelser om boligkjøpsmodeller, borettslag eller utleieboliger har Advokatforeningen pekt på mulige negative virkninger ved at lovendringen vil kunne begrense utbyggernes handlingsrom, da det kan tvinge dem til å bruke modeller eller organisasjonsformer som er mindre lønnsomme enn markedet etterspør. Dette kan føre til redusert boligbygging og økte boligpriser. Gjennomføringen vil kreve økt kompetanse og kapasitet i kommunenes planavdelinger, noe som kan komplisere planleggingen og øke kostnadene.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær