Forslag til endring av regelverket for akvakultur på land
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til Nærings- og fiskeridepartementets høringsbrev av 26. august 2024 med høringsfrist 21. november 2024.
Høringen gjelder forslag til endring av regelverket for akvakultur på land.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for fangst, fiskeri og havbruk. Lovutvalget består av Gerd Aaland Fagerli (leder), Erik Staurset Andresen, Tore Fjørtoft, Kenneth Mikkelsen og Ask Økland, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
3 Kommentarer til de enkelte forslagene
3.1 Grensedragningen mellom land og sjø
Når det gjelder den foreslåtte reguleringen av hva som er akvakultur på land i laksetildelingsforskriften § 7-2 første ledd, har departementet foreslått følgende tillegg:
«dersom anlegget ligger på fast grunn eller utfylte masser som ikke er dekket av vann».
Om bakgrunnen for forslaget skriver departementet følgende i punkt 1.1 i høringsbrevet:
«Skillet mellom tillatelsesordningene har særlig fått betydning i de senere år, der anlegg med nye teknologiformer utfordrer regelverkets grense mellom land og sjø. Departementet mener at det er viktig at regelverket for tillatelser til akvakultur på land ses i sammenheng med regelverket for tillatelser til akvakultur i sjø (herunder trafikklyssystemet).»
Med bakgrunn i at det er skille mellom land og sjø som er det sentrale for forskriftsendringen, antar Advokatforeningen at det er tale om fast grunn og utfylte masser som etter forslaget ikke skal være dekket av sjøvann. Det kan med fordel presiseres i forskriftsteksten, eventuelt at også brakkvann inkluderes. Om departementet også ønsker å trekke en grense mot ferskvann, jf. laksetildelingsforskriften kap. 5, bør det presiseres.
Nærings- og fiskeridepartementet har ikke gjort rede for hvilke nåværende teknologiformer som utfordrer regelverkets grense mellom land og sjø. Tradisjonelt har ikke skillet mellom land og sjø bydd på de store utfordringene når det gjelder akvakulturanlegg. Større permanente installasjoner som f.eks. postsmoltanlegg på land, vil vanligvis kreve fast grunn eller et solid fundament på utfylte masser. Nettopp fordi det ikke har vært noen utfordringer knyttet til grensedragningen for tradisjonelle anlegg, er det ikke disse anleggene som kan begrunne behovet for forskriftendringen.
Den foreslåtte forskriftsendringen kan motvirke innovasjon av nye type anlegg som fysisk vil befinne seg grenseland mellom sjø og land. Hvorvidt det er heldig, kan diskuteres. Nye teknologiformer kan gi installasjoner som kan medvirke til å sikre en bærekraftig vekst i norsk lakse- og ørretsoppdrett, jf. følgende formulering i høringsbrevet 3.1:
«Departementet vil legge til rette for høyest mulig verdiskaping i akvakulturnæringen innenfor bærekraftige rammer.»
Slik Advokatforeningen ser det, kan det være grunn til å vurdere en dispensasjonsregel i forskriften for anlegg i grenseland mellom sjø og land som baserer seg på en kostbar utvikling av nye teknologiformer og som på en god måte ivaretar hensynet til bærekraft. Dette da ett av Norges konkurransefortrinn er den lange kystlinjen, jf. også akvakulturlovens formålsbestemmelse § 1 om at: Loven skal fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten. En slik dispensasjonsadgang vil være godt i samsvar med en av departementets uttalte målsetning med forslaget: å legge til rette for høyest mulig verdiskapning innenfor bærekraftige rammer samtidig som akvakulturlovens formål om konkurransekraft og verdiskapning fremmes.
Advokatforeningen antar videre at følgende formulering i høringsbrevet i punkt 4.1 ikke gjelder for laksetildelingsforskriften § 7-2:
«Departementets syn er etter dette at også akvakulturproduksjon i RAS-anlegg og «lukkede» anlegg langt fra sjø må omfattes av de foreslåtte regelendringene.»
Dette da «langt fra sjø» klart vil utgjøre akvakultur på land – uavhengig av den foreslåtte forskriftsendringen.
3.2 Endringsforslag til akvabiosikkerhetsforskriften
Departementet har også foreslått nye biosikkerhetskrav for alle landanlegg. Kravene innebærer at landbaserte anlegg, uavhengig av produksjonsstadium, driftsform eller art, skal ha filtrering og desinfisering av inntaksvannet.
I høringsbrevet slår departementet fast at endringsforslaget ikke vil påvirke anlegg som allerede har fått tillatelse på land. Videre fremgår det at departementet foreslår at kravene skal gjelde ved etablering og ved vesentlige endringer av landbaserte anlegg. Dette er imidlertid ikke reflektert i forslaget til ny bestemmelse i akvabiosikkerhetsforskriften. Eksempelvis kan et anlegg ha fått tillatelse før nye krav trer i kraft, men ennå ikke startet etableringen av anlegget. Det er heller ikke drøftet hva som anses som vesentlige endringer som utløser krav om at nye regler skal følges. Advokatforeningen mener det bør komme klart frem av forskriftsteksten hvilke anlegg som omfattes av de foreslåtte reglene. Dette kan eksempelvis gjøres ved hjelp av overgangsregler til eventuelle nye krav.
Departementet har i liten grad redegjort for hvorvidt smitte til og fra landbaserte anlegg faktisk utgjør et problem. I høringsnotatet er det vist til Veterinærinstituttets fiskehelserapport for 2023, og at det oppleves "sykdomsutbrudd og alvorlige velferdshendelser i akvakulturanlegg på land". Det er relativt få matfiskanlegg som har kommet i gang på land, og ingen har kommet opp i fullskala drift. Det finnes derfor, etter det Advokatforeningen kjenner til, ikke erfaringsgrunnlag for smitte i matfiskanlegg på land, så Veterinærinstituttets vurderinger er utelukkende basert på erfaringer fra settefiskproduksjon. Dette er i seg selv en svakhet ved høringsbrevet.
I Veterinærinstituttets fiskehelserapport står det at sykdomsspredning kommer et stykke ned på listen i rangeringen av de viktigste problemene i settefiskanlegg med laks. For settefiskanlegg med regnbueørret er virussykdommen IPN ansett som en av de viktigste dødelighetsårsakene, og for rensefisk i settefiskanlegg med sjøvannsinntak er det vist til at infeksjoner med ulike bakterier og virus fortsatt er problematisk.
I høringsbrevet er det utelatt et sentralt punkt fra fiskehelserapporten, nemlig at det er ukjent hvorvidt disse problemene skyldes utilfredsstillende desinfeksjon av inntaksvann eller at smitten kommer inn med infisert rogn eller yngel. Advokatforeningen er bekymret for at det foreslåtte kravet kan innebære en falsk trygghet så lenge det er ukjent om kartlagt smitte skyldes infisert rogn/yngel eller inntaksvann som ikke er desinfisert.
Høringsbrevet drøfter heller ikke hvordan nye krav til desinfeksjon skal fungere ved siden av, eller erstatte, dagens krav etter akvabiosikkerhetsforskriften § 6 og etableringsforskriften § 7. Disse bestemmelsene gir Mattilsynet kompetanse til å gjøre faglige vurderinger av smitterisikoen for det konkrete anlegget.
Det står ingenting i høringsbrevet om hvorvidt kravet til desinfeksjon faktisk er egnet til å redusere smitten inn til anlegget. Videre er det grunn til å stille spørsmål om kravet er tilstrekkelig teknologinøytralt, og om vi har tilgjengelige ressurser til at dette er mulig. For gjennomstrømmingsteknologi vil forskriftsforslaget innebære at enorme vannmengder må desinfiseres. Dette vil kreve betydelige investeringer og at det vil gå med store mengder energi uten at nytteverdien er kjent.
Etter Advokatforeningens syn fremstår forslaget om endring av akvabiosikkerhetsforskriften som noe mangelfullt utredet. Det kan stilles spørsmål om det er tilstrekkelig grunnlag for å pålegge nye ressurskrevende tiltak så lenge det ikke synes å være godtgjort at kravene vil medføre en ønsket effekt.
4 Avslutning
Advokatforeningen er usikker på om forslaget til endring av regelverket for landbasert akvakulturtillatelse vil være tilstrekkelig klargjørende for bransjen og forvaltningen. Videre vil Advokatforeningen fremheve at forslaget kan være egnet til å motvirke innovasjon i havbruksnæringen, noe som i så fall vil være i strid med de politiske målsetningene på området. Dernest mener Advokatforeningen at endringsforslaget i akvabiosikkerhetsforskriften er mangelfullt utredet og inneholder flere uklarheter for spørsmålet om hvilke anlegg som omfattes av de foreslåtte kravene.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær