Forslag om avgrensning av området for redusert merverdiavgiftssats for vann og avløp fra 25 til 15 pst.

1    Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Vi viser til Finansdepartementets høringsnotat publisert og datert 25. februar 2025 med svarfrist 8. april s.å. 

Høringen gjelder regjeringens forslag om reduksjon av avgiftssatsen for vann og avløp, avgrensinger av området for redusert sats, og overgangsregler.

Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for avgiftsrett. Lovutvalget består av Frode Heggdal Larsen (leder), John Olav Auran, Nils Flesland Bull, Trond Egil Egebakken og Ola Fredriksen.

3    Bakgrunn

Stortinget har sluttet seg til regjeringens forslag – fremmet i statsbudsjettet for 2025 – om å redusere avgiftssatsen for vann og avløp fra 25 til 15 % gjennom vedtakelse av ny bestemmelse i merverdiavgiftsloven 
§ 5-12. Lovbestemmelsen slår fast at «[d]et skal beregnes merverdiavgift med redusert sats ved omsetning og uttak av vann fra vannverk og avløpstjenester.»

I høringsnotatet foreslår Finansdepartementet at det gjøres endringer i merverdiavgiftsforskriften § 5-21-1. En av disse endringene er at anvendelsesområdet for merverdiavgiftsloven § 5-12 avgrenses til drikkevann levert fra et vannforsyningssystem. Uttrykkene vannforsyningssystem og drikkevann skal ifølge forslaget forstås på samme måte som i drikkevannsforskriften § 3. 

En annen endring er at avløpstjenester avgrenses til bortføring av sanitært avløpsvann, noe som skal omfatte tømming av slamskillere og samlekummer for avslamming av sanitært avløpsvann. Denne endringen skal ifølge høringsnotatet omfatte tilfeller der annet avløpsvann (overvann mv.) føres i samme avløpsnett som sanitært avløpsvann, forutsatt at tjenesteyteren ikke krever særskilt betalt for overvann mv.

I tillegg foreslår Finansdepartementet at levering av vann fra vannverk også omfatter leie for vannmåler.

Endringene i merverdiavgiftsloven og -forskriften er foreslått å tre i kraft den 1. mai 2025. 

Høringsnotatet avsluttes med en særskilt oppfordring til å kommentere ikrafttredelsestidspunktet og gi innspill til eventuelle overgangsregler.

4    Advokatforeningens kommentarer til forslaget

4.1    Generelt om avgrensningen av vann fra vannverk og avløpstjenester

Advokatforeningen deler Finansdepartementets syn om at satsendringen og det tilhørende anvendelsesområdet for vann fra vannverk og avløpstjenester bør baseres på vass- og avløpsanleggslova, drikkevannsforskriften og forurensingsloven. 

4.2    Vannmåler 

Advokatforeningen deler også Finansdepartementets syn om at leie av vannmålere bør omfattes av redusert sats for omsetning av vann fra vannverk.

4.3    Slokkevann

I høringsforslaget pkt. 4.2.4 gir departementet uttrykk for at slokkevann som leveres fra samme vannforsyningssystem som drikkevann vil kunne ha den avgiftsmessige effekt at både slokkevann og drikkevann skal avgiftsberegnes med alminnelig sats så fremt ikke vederlag for drikkevann skilles ut.

Etter Advokatforeningens syn kan denne delen av departementets forslag føre til unødvendig praktiske utfordringer. I lys av at brannvern er en kommunal oppgave, og at kommuner er de klart største leverandørene av vann fra vannverk, mener Advokatforeningen at denne delen av forslaget ikke bør besluttes. 

Et kommunalt vannverk vil i avgiftsrettslig sammenheng være et eget avgiftssubjekt. Levering av slokkevann til eget kommunalt brannvesen vil være uttak, mens levering av slokkevann til et interkommunalt brannvesen vil være omsetning. Advokatforeningen antar at mottaker i begge tilfeller vil ha rett til merverdiavgiftskompensasjon, jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven § 3 og Finansdepartementets tolkningsuttalelse av 2. mars 2004 pkt. 3.3. Vi kan derfor ikke se at det er grunn til å ha ulik sats for levering av drikkevann og slokkevann fra samme vannforsyningsanlegg.

Bakgrunnen for Finansdepartementets avgrensing av slokkevann synes å bygge på det standpunkt at regjeringens forslag om redusert avgiftssats skal komme husholdningene til gode. Slik avgrensingen er formulert, vil en kommune måtte fakturere drikkevann med alminnelig sats dersom forbruk av vann fra vannforsyningsanlegg ikke kan fordeles mellom drikkevann og slokkevann. Advokatforeningen antar at en slik fordeling vil by på store praktiske utfordringer for kommunene. I lys av at mottakeren vil ha rett til merverdiavgiftskompensasjon, er det Advokatforeningens syn at samme avgiftssats bør gjelde der en kommune leverer både drikkevann og slokkevann fra samme vannforsyningsanlegg.

4.4    Forholdet til redusert sats for næringsmidler

Gjeldende merverdiavgiftsforskrift § 5-2-2 regulerer fire unntak hvor avgiftssatsen for næringsmiddel ikke gjelder. Som følge av at vann fra vannverk skal undergis samme avgiftssats som næringsmiddel, ønsker Finansdepartementet å klargjøre at «drikkevann pakket i emballasje som er egnet for omsetning i detaljhandel» ikke skal omfattes av unntaket i mvaf. § 5-2-2 fjerde ledd.

Advokatforeningen mener at forslaget til nytt fjerde ledd i merverdiavgiftsforskriften § 5-2-2 (hva som ikke er næringsmiddel) fremstår unødvendig tungvint formulert. Vi ber departementet vurdere om det vil skape større klarhet i regelverket dersom reguleringen av drikkevann pakket i emballasje flyttes, og blir nytt tredje ledd i merverdiavgiftsforskriften § 5-2-1 (hva som er næringsmiddel). En slik lovgivningsteknikk vil gi en forskriftsbestemmelse som regulerer hva som er næringsmiddel, og en forskriftsbestemmelse som regulerer hva som ikke er næringsmiddel.

4.5    Levering av vann fra tanker el. i beredskapssituasjoner

Advokatforeningen deler Finansdepartementets syn om at avgiftssatsen på 15 % bør gjelde når eier av vannverk i beredskapssituasjoner leverer vann fra vanntanker. Vi mener at hensynene til klarhet og forutberegnelighet tilsier at denne presiseringen bør foretas i merverdiavgiftsforskriften slik at leverandørene slipper å lete i høringsnotatet for å få avklart rekkevidden av merverdiavgiftsloven § 5-12 første ledd.

4.6    Ikrafttredelse og overgangsregler

I høringsnotatet pkt. 4.6 ber Finansdepartementet om innspill til overgangsregler.

Advokatforeningen antar at en rekke kommuner allerede har innrettet seg på at ikrafttredelsestidspunktet vil bli 1. mai 2025 fordi denne datoen ble nevnt ved fremleggelsen av statsbudsjettet for 2025.

En eventuell endring av ikrafttredelsestidspunktet av hensyn til kommuner som pga. egne rutiner fakturerer vann f.eks. pr. halvår, vil kunne påvirke kommuner som allerede har endret tidligere faktureringsrutiner basert på at ikrafttredelsestidspunktet blir som opprinnelig foreslått. Advokatforeningen mener at dette er noe Finansdepartementet bør ta hensyn til ved vurdering av om ikrafttredelsestidspunktet skal utsettes.

Uavhengig av dette mener Advokatforeningen at ikrafttredelsestidspunktet bør settes til starten av en avgiftstermin i håp om å redusere fakturerings-, regnskaps- og rapporteringsmessige utfordringer for kommunene (og andre berørte leverandører av vann og avløpstjenester).

Advokatforeningen mener at høringsnotatet pkt. 4.6 annet avsnitt fremstår upraktisk. Justeringen av sats i ettertid vil forutsette at kommunene utsteder kreditnota, noe som trolig vil skape merarbeid for både kommunene og vannabonnentene.

Advokatforeningen mener at Finansdepartementets forslag til overgangsregel om at kommunene kan fordele avgiftsgrunnlaget i innføringsåret forholdsmessig etter andelen av året med redusert sats fremstår hensiktsmessig. Vi gjør for ordens skyld oppmerksom på at departementets forslag til overgangsregel bygger på en summeringsfeil. Med ikrafttredelse 1. mai 2025 vil det samlede avgiftsgrunnlaget for 2025 bli 4/12 alminnelig sats og 8/12 redusert sats (ikke 5/12 og 7/12 som i høringsnotatet). 

Advokatforeningen mener at denne overgangsregelen bør utvides slik at kommuner som beregner gebyr basert på faktisk vannforbruk skal kunne ha anledning til å fordele forbruket tilsvarende (altså henholdsvis 4/12 og 8/12 forutsatt virkningstidspunkt 1. mai 2025). Alternativt bør kommuner kunne fordele faktisk forbruk til perioden etter ikrafttredelse av satsendringen/den perioden kommunene ikke har utstedt faktura.
Advokatforeningen antar at de kanskje største praktiske utfordringene vil oppstå for kommuner som utsteder årlig eller halvårlig faktura for løpende levering av vann, sml. bokføringsforskriften § 5-2-5. Kommuner med årlig eller halvårlig fakturering vil kunne få betydelig merarbeid med å etterleve merverdiavgiftsforskriften § 22-1-2. Forskriftsbestemmelsen fastslår at «[a]vgiftssubjekter skal utarbeide en oversikt over varer og tjenester som er levert, men ikke fakturert før satsen ble endret.» Oversikten «skal vise leveringsdato, kundens navn, adresse, ytelsenes art og avtalt vederlag.», noe som vil skape betydelig merarbeid for berørte kommuner dersom forskriften kommer til anvendelse. Advokatforeningen mener at overgangsregler må tilpasses merverdiavgiftsforskriften § 22-1-2 for å oppnå målsetningen om at innføringen av satsendringen skal bli «mindre administrativt krevende», sml. avslutningen av departementets høringsnotat.

                                         Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                Merete Smith
leder                                                                            generalsekretær