Forslag til endringer i utlendingsloven § 107 og forslag til ny utlendingsinternatforskrift

1    Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Advokatforeningen viser til høringen om forslag til endringer i utlendingsloven § 107 og forslag til ny utlendingsinternatforskrift, publisert den 31. mars 2025, med høringsfrist den 15. august 2025. 

Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for asyl- og utlendingsrett i samarbeid med Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg. Lovutvalget for asyl- og utlendingsrett består av Olga Halvorsen (leder), Per-Erik Gåskjenn, Félix Olivier Helle, Maral Houshmand, Jonathan Leifsson de Lange, Jakob Røen Mohus, Daniel Riibe-Stokland, Ida Kumrije Rusiti og Kjetil Sørensen. Menneskerettighetsutvalget består av Maria Hessen Jacobsen (leder), Karsten Alexander Anfinsen, Morten Engesbak, Ellen-Karine Hektoen, Constance Holm, Elisabeth Roscher og Karl Nicolai Vogt Skjerdal.

3    Kommentarer til forslagene

3.1    Overordnet

Advokatforeningen ser det som positivt at myndighetene omsider adresserer spørsmål og forhold ved Trandum utlendingsinternat som har vært tema i flere år.

Som overordnet bemerkning konstaterer imidlertid Advokatforeningen at forslaget til endringer i stor utstrekning synes å ha som formål å imøtekomme den kritikk som gjennom flere år er rettet fra Tilsynsrådet, Sivilombudet, NIM og Advokatforeningen om mangelfullt rettsgrunnlag for ulike inngrep overfor utlendinger som er internert. Lovforslaget med tilhørende forskrift synes å ha som hovedformål å kodifisere og legitimere gjeldende praksis.

Forslaget legger herunder således opp til å hjemmelsfeste eksplisitt rutinemessig innlåsing store deler av døgnet og rutinemessig fratakelse av mobiltelefon og PC. Etter Advokatforeningens oppfatning er dette ikke rettslig holdbart. Advokatforeningen vil fremheve at den kritikk som er rettet mot praksis på Trandum har gått utover en påpekning av formell hjemmelsmangel.

Departementets vurderinger av de materielle skranker som følger av EMK og Grunnloven fremstår gjennomgående som pragmatisk begrunnet. Advokatforeningen savner et mer kritisk øye til vern om grunnleggende individuelle rettigheter, fremfor alt mer nyanserte drøftelser av nødvendighet, alternativer og forholdsmessighet samt krav til individuell vurdering overfor den enkelte internerte.

Advokatforeningen kan ikke se at den gjentakende og upresise henvisning til «ro, orden og sikkerhet» er tilstrekkelig begrunnet for de inngrep som nå foreslås lovfestet.

I det følgende vil Advokatforeningen kommentere særskilt følgende forhold:

• Innlåsingen
• Fratakelse av mobiltelefon og PC
• Bruk av maktmidler overfor barn
• Involvering av helsepersonell

Avslutningsvis vil Advokatforeningen gi bemerkninger til Politiets utlendingsenhets bruk av utenlandske delegasjoner i sitt verifiseringsarbeid.

3.2    Ad ny bestemmelse om bevegelsesfrihet og rutinemessig innlåsing i § 107 fjerde ledd bokstav f

Omfanget av dagens innlåsingspraksis er omtalt på side 22 i høringsnotatet. Det vises her til at dagens praksis består i at utlendingene låses inne på eget rom drøyt 10 timer hvert døgn på hverdager, mens det er tale om 14 timer i helgene og fridager.

Advokatforeningen vil påpeke at dette ikke er helt dekkende. Det er i dag praksis også å låse inn ytterligere 90 minutter de beboere som ikke ønsker å delta på aktivitetssenteret. Trandum tilbyr aktivitetssenter tre ganger i uken, med 90 minutter hver gang. Samtidig er det slik at på grunn av ressursene, er det utlendingsenhetens vurdering at det ikke er tilstrekkelig bemanning til både å følge dem som ønsker aktivitetstilbud og dem som ikke ønsker å være med. Dermed blir de som ikke ønsker å delta på aktivitetssenter innelåst 3 x 90 minutter hver uke – altså i tillegg til den øvrige rutinemessige innlåsingen. Dette er ikke kommentert i høringsnotatet under spørsmålet om nødvendig og «kortvarig» innlåsing på dagtid.

Advokatforeningen viser til Borgarting lagmannsretts dom av 30. oktober 2023 (LB-2023-21398), der lagmannsretten kom til at rutinemessig innlåsing store deler av døgnet var i strid med Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Lagmannsretten fremhevet at ressurshensyn ikke er et relevant legitimt formål etter EMK artikkel 8 nr. 2, og at dette derfor ikke kan begrunne innskrenkninger i retten til privatliv.

Som påpekt i Tilsynsrådets årsmelding fra 2023 og 2024, så kan det ikke generelt legges til grunn en presumsjon om at den internertes bevegelsesfrihet medfører uro, uorden eller at det vil gå utover sikkerheten. Bakgrunnen for en eventuell innlåsing på rom må forankres i forhold som gjelder den enkelte internerte.

Advokatforeningen finner i den forbindelse grunn til å fremheve Tilsynsrådets referanse til saker som gjelder tvungent psykisk helsevern. Som påpekt i årsmeldingen av 2023, så vil ikke tvangsinnleggelse i seg selv gi anledning til innlåsing på rom, hvilket krever særskilt hjemmel. Etter bestemmelsen i psykisk helsevernloven § 4A-6 a, er det adgang til nattinnlåsing av dør til pasientrom etter «en individuell vurdering». Den rettslige reguleringen av innlåsing bør etter Advokatforeningens syn følge samme mønster.

Vi ønsker å fremheve at de internerte først og fremst er utlendinger som er internert på bakgrunn av et irregulært opphold i Norge. Tallene på straffedømte som vist til i høringsnotatet utgjør et mindretall og det fremkommer for øvrig ingen informasjon om alvorligheten i de straffbare forhold som er begått. Slik Advokatforeningen ser det gir heller ikke det forhold at en utlending er straffedømt i seg selv grunn til å tro at innlåsing på nattestid er nødvendig av hensyn til ro og orden. Det må også her foretas en helt konkret og individuell vurdering.

Som departementet viser til er erfaringene fra Danmark gode, til tross for at de internerte altså ikke blir rutinemessig innlåst på natten. Hva gjelder den generelle henvisningen til tilbakemeldingen departementet har mottatt fra Sverige, vil Advokatforeningen påpeke at Sverige har et desentralisert internatssystem der det er seks forskjellige utlendingsinternat. Det er uklart for foreningen om det er likt sikkerhetsnivå på alle.

Under enhver omstendighet kan ikke Advokatforeningen se at departementet har gitt en tilstrekkelig begrunnelse for behovet for rutinemessig innlåsing på natten utover en generell henvisning til politiets uttalte behov for ro og orden. Advokatforeningen mener ordningen bør være som i Sverige og Danmark, der de internerte kan bevege seg fritt på sine respektive avdelinger hele døgnet. Videre bør det være mulighet for å låse seg inn innenfra ved bruk av hybellås, slik foreslått av Tilsynsrådet.

Endelig finner vi grunn til å tro at antall eventuelle uønskede hendelser vil gå ned så snart den sterkt kritiserte praksisen endres og forholdene ved internatet blir mer forsvarlige og verdige.

På denne bakgrunn går Advokatforeningen mot forslaget om ny bestemmelse i utlendingsloven § 107 fjerde ledd bokstav f. 

3.3    Ad endring av bestemmelsen om midlertidig fratakelse og forvaring av gjenstander i § 107 fjerde ledd bokstav b

Departementet foreslår å presisere i ordlyden til utlendingsloven § 107 fjerde ledd bokstav b at politiet midlertidig og rutinemessig (vår utheving) kan frata og forvare en utlending sine eiendeler under interneringsoppholdet, herunder elektroniske kommunikasjonsmidler, forutsatt at kravet til forholdsmessighet er oppfylt.

Forslaget fremmes til tross for gjentatt og tydelig kritikk fra Tilsynsrådet for Trandum, Sivilombudet og Europarådets torturkomité (CPT). Disse instansene har flere ganger påpekt at praksisen med rutinemessig fratakelse av mobiltelefoner kan være i strid med retten til respekt for privat- og familieliv, slik den følger av EMK artikkel 8. Det er særlig understreket at den aktuelle praksisen mangler hjemmel i lov og ikke er tilstrekkelig individuelt begrunnet. Nevnte organer har over tid kommet med konkrete anbefalinger om å forbedre og utvide internerte personers tilgang til egen mobiltelefon.

Etter Advokatforeningens syn innebærer forslaget i realiteten kun lovfesting av en sterkt kritisert praksis. Selv om departementets forslag kan bidra til å skape klarhet i hjemmelsgrunnlaget, er ikke dette tilstrekkelig. Advokatforeningen mener at det fortsatt ikke foreligger en forsvarlig og tilstrekkelig begrunnelse for å etablere rutinemessig fratakelse av elektroniske kommunikasjonsmidler som et generelt tiltak. Det er positivt at dette ikke skal gjelde telefoner som ikke har kamerafunksjon og internettilgang. Advokatforeningen mener imidlertid at det i dagens samfunn er ytterst få som besitter telefoner som ikke har disse funksjonene og at forslaget i realiteten innebærer at samtlige internerte rutinemessig likevel vil få fratatt sine telefoner. Lovforslaget vil derfor ikke bringe en vesentlig endring fra dagens situasjon.

Advokatforeningen har merket seg departementets henvisning til praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), herunder Nusret Kaya m.fl. mot Tyrkia avsnitt 52, Lebois mot Bulgaria (sak 87482/14) avsnitt 61 flg., og Golder mot Storbritannia (sak 4451/70) avsnitt 44 flg. Departementet viser til at EMD i disse avgjørelsene har lagt til grunn at det i proporsjonalitetsvurderingen etter EMK artikkel 8 nr. 2 kan legges vekt på behovet for rimelige kontrolltiltak under frihetsberøvelse, herunder av sikkerhetshensyn. Advokatforeningen viser imidlertid til at den samme rettspraksisen samtidig klart gir uttrykk for at det må foretas en individuell vurdering i hver enkelt sak. Dette fremgår blant annet av Nusret Kaya m.fl. avsnitt 59 og Lebois avsnitt 62. Etter Advokatforeningens oppfatning gir EMDs praksis ikke støtte for at kontrolltiltak av generell karakter alene er tilstrekkelig for å legitimere inngrep i retten til privat- og familieliv etter artikkel 8.

Departementet viser videre til at det foreligger sikkerhetsmessige utfordringer knyttet til å gi internerte tilgang til egne mobiltelefoner, særlig når det gjelder mobiltelefoner med kamerafunksjon. Det anføres blant annet at slike enheter kan benyttes til å kartlegge og eventuelt dele informasjon om internatets bygningsmasse, infrastruktur og sikkerhetstiltak, og at slik tilgang kan lette planlegging og eventuell gjennomføring av rømningsforsøk, opptøyer og andre risikofylte handlinger.

Advokatforeningen mener at dette fremstår som en teoretisk og udokumentert sikkerhetsutfordring. Trandum utlendingsinternat er et høysikkerhetsanlegg, og det foreligger ingen konkrete holdepunkter for at deling av slik informasjon utgjør en reell trussel. Videre er dette informasjon som i stor grad kan fremskaffes og deles uavhengig av mobiltelefonens kamerafunksjon. Advokatforeningen viser i denne forbindelse til CPTs merknad om at flere europeiske land nå tillater internerte å ha tilgang til egne mobiltelefoner. Dersom slik praksis i realiteten utgjorde en vesentlig sikkerhetsrisiko, antar Advokatforeningen at dette ville blitt uttrykkelig kommentert i CPTs rapporter.

Når det gjelder risikoen for personvernkrenkelser, kan Advokatforeningen ikke se at denne er større ved Trandum utlendingsinternat enn ved et ordinært alminnelig asylmottak.

Henvisningen til bevissikringshensyn i anledning den enkelte utlendings sak fremstår ikke som et anliggende for internatet.

Når det gjelder behovet for ro og orden, kan Advokatforeningen heller ikke se at bruk av egen mobiltelefon medfører vesentlig større risiko enn det som allerede følger av dagens ordning, som tillater bruk av internatets fasttelefon og tilgang til pc og internett.

På bakgrunn av ovennevnte går Advokatforeningen imot forslaget om å endre lovens ordlyd i § 107 fjerde ledd bokstav b. Foreningen slutter seg fullt ut til den gjentatte og prinsipielle kritikken fra Tilsynsrådet for utlendingsinternatet, Sivilombudet og CPT. Etter Advokatforeningens oppfatning foreligger det verken tilstrekkelig sikkerhetsmessig eller menneskerettslig grunnlag for en lovfesting av rutinemessig fratakelse av mobiltelefoner for personer som er frihetsberøvet i utlendingsinternat.

Under enhver omstendighet bør de internerte tillates å ha sin mobiltelefon når de er innlåst på eget rom.

3.4    Ad lovfesting av bruk av maktmidler overfor barn 

Advokatforeningen vil uttrykke sterk motstand mot å lovfeste, samt forskriftsfeste politiets adgang til å plassere barn på sikkerhetscelle, selv med vilkår om «ekstraordinære tilfeller». Bruken av sikkerhetscelle innebærer i praksis isolasjon, et tiltak som FNs barnekomité, FNs torturkomité og Den europeiske torturkomité (CPT) uttrykkelig fraråder for barn, og vil utfordre Norges forpliktelser etter FNs barnekonvensjon art. 3, 19 og 37, Grunnloven § 104 og EMK art. 3. Terskelen for å anse behandlingen som nedverdigende er lavere for barn, og sikkerhetscelle innebærer en betydelig risiko for krenkelse av forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Videre strider tiltaket mot formålet med utlendingsinternatet, som ikke er straffegjennomføring, men midlertidig frihetsberøvelse med sivilt preg. Bruk av sikkerhetscelle på barn kan gi et straffelignende inntrykk og har veldokumenterte negative helseeffekter, herunder økt risiko for psykisk forverring og selvmordsfare.

Barnets beste tilsier et absolutt forbud mot sikkerhetscelle for mindreårige, ikke en snever unntaksadgang. Advokatforeningen mener at det er mulig og gjennomførbart med alternative, mindre inngripende tiltak – som for eksempel skjermede og kontinuerlig bemannede rom med barnefaglig tilstedeværelse. Vilkåret om «tvingende nødvendig» og «ekstraordinært» vil da ikke være oppfylt. Advokatforeningen vil tvert imot ta til orde for at utlendingsloven § 107 skal hjemle et absolutt forbud mot bruk av sikkerhetsceller for personer under 18 år.

Dersom forslaget vedtas, er Advokatforeningen enig i at adgangen skal innsnevres vesentlig, og at det kun er i tilfeller der den mindreårige innebærer en fare for sin egen eller andres sikkerhet det kan anses å være tvingende nødvendig. Det er positivt at høyere terskel for slike tiltak overfor personer under 18 år generelt lovfestes sammenholdt med dagens ordlyd som gjelder generelt også for myndige personer. 

Advokatforeningen mener alle andre grunner som etter dagens praksis brukes for å legitimere bruk av sikkerhetscelle overfor mindreårige ikke oppfyller vilkåret om «tvingende nødvendig». Advokatforeningen forutsetter derfor at «Politiets barnefaglige veileder i asylsaker» side 36 mest mulig omgående endres slik at terskelen justeres tilsvarende.  

3.5    Ad endring av bestemmelsen om involvering av helsepersonell 

Advokatforeningen støtter forslaget om å fjerne kravet i utlendingsloven § 107 femte ledd annet punktum om at uttalelse fra lege skal innhentes og tas i betraktning. Vi slutter oss til kritikken om at helsepersonell ikke skal ta del i beslutninger om tvangsmidler. 

4    Særlige merknader til Politiets utlendingsenhets bruk av utenlandske delegasjoner i sitt verifiseringsarbeid

Advokatforeningen merker seg at Politiets utlendingsenhets praksis med bruk av utenlandske delegasjoner i sitt verifiseringsarbeid ikke er behandlet i høringsnotatet. Vi viser til at internerte på utlendingsinternatet over tid har blitt pålagt samtaler med utenlandske delegasjoner på internatet, uten at norsk politi, tolk eller advokat er til stede.   

Praksisen er sterkt kritisert av Tilsynsrådet og det er særlig vist til prinsippet om «non-refoulment», samt til at de internertes rettsikkerhet er fullstendig fraværende. Justisministeren har flere ganger blitt stilt spørsmål ved denne. Praksisen er nå noe endret ved at tolk, advokat og politiet kan få være til stede. Vi har imidlertid registrert at denne tilstedeværelsen forutsetter den utenlandske delegasjonens samtykke. Dette er etter Advokatforeningens syn uakseptabelt. Det kan ikke være den utenlandske delegasjonen som ensidig setter premissene for et slikt møte. Det må være et minstekrav at advokat og tolk får adgang til å delta med sin klient. Ettersom den utenlandske delegasjon utøver myndighet (identitetsverifisering må anses som myndighetsutøvelse) på norsk jord, bør også representant fra Politiets utlendingsenhet være til stede. Dette må forskriftsfestes.

For øvrig stiller vi spørsmål ved hjemmelsgrunnlaget for pålegg om å snakke med slike utenlandske utsendinger. Utlendingsloven § 83 og utlendingsforskriften § 17-7 hjemler riktignok utlendingens plikt til å medvirke til avklaring av egen identitet. Vi kan imidlertid vanskelig se at dette uten videre omfatter pålegg om å la seg intervjue av en utsendt delegasjon. I høyden hjemler bestemmelsen fremstilling for en konsulær seksjon på en utenriksstasjon. I ethvert tilfelle er det behov for tydeliggjøring i forskrift.

Vi viser for øvrig til Politiets utlendingsenhets brev av 15. mai 2025 til Tilsynsrådet der det er vist til utlendingsloven § 106 e hva gjelder bruk av makt i forbindelse med fremstillinger for delegasjonen. Bestemmelsen gjelder pågripelse og internering der «formålet er å fremstille utlendingen for det aktuelle lands utenriksstasjon for å få utstedt reisedokument». Advokatforeningen mener at bestemmelsen ikke kan anvendes analogisk i et slikt tilfelle. Det er en vesentlig forskjell mellom å bli fremstilt for en konsulær seksjon på en utenriksstasjon for å få utstedt et reisedokument, og det å ved makt bli tvunget til å møte myndighetspersoner fra hjemlandet som oppsøker dem på Trandum. Den internerte har begrenset informasjon om hva slags rolle myndighetspersonene har, hvilket myndighetsorgan de jobber for og for øvrig hvilken informasjon som på forhånd er delt med dem.

Vi har tillit til at politiet ikke deler dokumenter som direkte berører det påberopte asylgrunnlaget. Men fordi disse sakene er svært sensitive, og det er tale om utlendinger som til tross for endelig avslag, fortsatt ikke har returnert hjemlandet frivillig, må den internerte og advokat på forhånd få vite hva som er delt med den utenlandske delegasjonen. Dette vil dessuten trolig lette samarbeidet og tilliten sett fra utlendingens side. 

5    Øvrige merknader til ny forskrift om Politiets utlendingsinternat

I utgangspunktet er det positivt med de store redaksjonelle endringene, samt alle presiseringer som generelt er foreslått. Dette skaper betydelig klarhet og tydelig regulering på et felt der bruk av maktmidler er fremtredende. Vi viser imidlertid til lovforslagene vi har gått imot over, og er følgelig ikke enig i en kodifisering av kritisert praksis.

Advokatforeningen forutsetter at hensynet til barnets beste også gjøres gjeldende dersom ny § 4-8 om kollektiv utelukkelse kommer til anvendelse. Dette bør tydeliggjøres i ny forskrift.

Generelt påpekes at utlendingsloven § 107 femte og sjette ledd samt forskriftens kapittel 4 innebærer hjemler som vil er svært byrdefulle og inngripende overfor utlendinger som berøres. Advokatforeningen savner egne bestemmelser som eksplisitt gir rett til klageadgang og som også innebærer fri rettshjelp og bistand fra advokat. Særlig vil vi understreke vårt syn redegjort for under punkt 3.4 om adgangen til overføring til sikkerhetscelle av mindreårige. Spesielt for slike vedtak er det sentralt at den mindreårige har en reell klageadgang ved bistand fra advokat, og at dette dekkes av en egen stykkpris.

                                           Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                    Merete Smith
leder                                                                               generalsekretær