NOU 2025: 2 Samfunnsvern og omsorg

1      Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Vi viser til høringen til Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet publisert 3. april 2025, med høringsfrist 11. august 2025. 

Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget består av Bernt Heiberg (leder), Anders Brosveet, Julie Conradi-Larsen, Christian B. Hjort, Ann Johnsen, Tonje Lilaas Larsen, Stian Mæland, Karl Nicolai Vogt Skjerdal, Simen Perminow Skjønsberg, Silje Elisabeth Stenvaag og Frode Sulland.

3    Innledende merknader

Etter Advokatforeningens syn er det helt nødvendig med en grundig evaluering av hvordan forvaringsstraffen og de strafferettslige særreaksjonene har fungert – særlig sett i lys av at bruken av disse reaksjonene har eskalert de senere årene. Det var derfor prisverdig at det i 2023 ble nedsatt et utvalg som ble gitt et omfattende mandat.

Forvaring er blitt benyttet i større utstrekning og varer lenger enn det som tilsynelatende var forutsatt ved innføringen i 2002. Det vises blant annet til utvalgets illustrasjon i kap. 15.6. Forvaring er samfunnets mest inngripende reaksjon overfor enkeltmennesker. Dette fordrer en grundig evaluering av om ordningen fungerer etter hensikten.  

Som vist til av utvalget har også de strafferettslige særreaksjonene for utilregnelige hatt en kraftig økning de senere år, se kap. 18.1. Økningen utfordrer det grunnleggende prinsipielle utgangspunkt om at utilregnelige lovbrytere ikke skal møtes med strafferettslige reaksjoner.  

I denne situasjon registrerer Advokatforeningen med stor skuffelse at utvalgets flertall mener at grunnleggende dilemmaer og sentrale sider ved mandatet ikke har blitt tilstrekkelig behandlet, og at forslagene som fremmes dermed er mangelfullt utredet. Det vises her til flertallets svært uvanlige bemerkninger i kap. 24.15 hvor dette utdypes.

Det er viktig å merke seg at dette flertallet består av svært sentrale fagpersoner med betydelig erfaring og innsikt på dette rettsområdet.

Det er svært beklagelig at det iht. til dette flertallet ikke har blitt lagt tilstrekkelig til rette for systematiske og grundige utredninger av de viktigste sidene av mandatet, herunder avveiningen mellom den enkeltes frihet og statens plikt til å beskytte innbyggerne, sivilrettslige alternativer til strafferettslige særreaksjoner, samt evalueringen av forvaring. Det vises her til de «Sentrale dilemmaer og utfordringer» utvalget selv – men alt for kortfattet – oppstiller i kap. 24.

Utvalget har levert en utredning som dets flertall ikke står tilstrekkelig inne for. Kapittel 27 og 28, om forvaring og særreaksjonene, bærer da også preg av at de viktige prinsipielle drøftelsene er nærmest fraværende. Forslagene som fremmes er dessuten forbeholdne og berører ikke de mest problematiske sidene ved reaksjonene. 

Dette må også sees i sammenheng med at utvalgets medlemmer ikke hadde den nødvendige erfaring og kompetanse fra påtalemyndighet eller forsvarerarbeid. Dette er kritikkverdig når det nettopp var en evaluering av de rettslige vilkår og overveielser som var en viktig del av mandatet. Det er også uvanlig sett i lys av hvordan slike utvalg tidligere har vært ledet og sammensatt, se f.eks. Straffelovrådet, Særreaksjonsutvalget og Straffelovkommisjonen.  

Utvalgets utredning vil på denne bakgrunn ikke kunne fungere som et tilfredsstillende faglig grunnlag for endringer i lovgivningen om forvaring og særreaksjoner.

Advokatforeningen vil likevel komme med enkelte bemerkninger til sentrale deler av utredningen.

4    Forvaring

4.1    Om idømmelse av forvaring, progresjon, prøveløslatelse og forlengelse

Advokatforeningen er enig med utvalget at det er uakseptabelt at forvaringsdømte må vente lenge på å få sone ved tilrettelagt forvaringsplass. Dette er ekstra alvorlig fordi korte opphold ved tilrettelagt forvaringsplass brukes mot den domfelte ved vurdering av prøveløslatelse og forlengelser. 

Når forvaring idømmes, har domfelte vanligvis sittet en lengre periode i varetekt uten noen form for tilrettelegging mtp. soningsprogresjon. I tillegg vil det regelmessig kunne ta tid før domfelte får plass ved en forvaringsanstalt. Da vil det kunne være kort tid igjen til Kriminalomsorgen, påtalemyndigheten og til slutt retten skal ta stilling til om reaksjonen skal forlenges eller ikke. Man vil da ofte ikke ha noe annet grunnlag enn dommen som idømte forvaring. En rettslig prosess om forlengelse vil i en slik situasjon være en ren formalitet. Dette er uakseptabelt særlig med tanke på at man ved forlengelsestidspunktet har «gjort opp» for de handlinger som er begått, og videre soning utelukkende skyldes faren for nye forbrytelser. Domfelte må i det minste kunne forvente at samfunnet har tilrettelagt for at domstolen vil kunne være i stand til å kunne gjøre en annen vurdering på forlengelsestidspunktet enn da forvaring ble ilagt. Det er flere eksempler på at varigheten på forlengelsen overstiger tidsrammen i forvaringsdommen.  Utvalget foretar ingen drøftelser av i hvilken grad kravet til forholdsmessighet bør være en selvstendig skranke for adgangen til å forlenge en forvaringsstraff. Dette spørsmålet skal behandles i Høyesterett høsten 2025. 

Domfeltes manglende mulighet for å vise progresjon under forvaringsstraffen er i det hele tatt en grunnleggende svakhet ved hvordan ordningen nå praktiseres. Etter forvaringsforskriften § 3 skal:

«Aktuelle tiltak (…) utformes med sikte på å påvirke og endre den forvaringsdømtes adferd og gi vedkommende mulighet for å utvikle sin sosiale tilpasningsevne og motvirke ny kriminalitet. Innholdet i forvaringen skal søkes tilrettelagt slik at domfelte oppnår en gradvis progresjon i gjennomføringen frem mot full frihet.»

Et gjennomgående inntrykk er at dette sentrale formålet med forvaringsstraffen ikke etterleves av Kriminalomsorgen. Det er vanskelig å se at forvaringsstraffens innhold er særlig annerledes enn en ordinær fengselsstraff, stikk i strid med en viktig forutsetning for hele forvaringsordningen. 

Dette antas å delvis skyldes manglende ressurser. Men det er også et generelt inntrykk at progresjonsmuligheter hindres av altfor strenge sikkerhetsvurderinger underveis i soningen. I frykt for å gjøre feil tar det generelt altfor lang tid før soningen blir mindre restriktiv. Før det innvilges permisjoner bør domfelt ha vært på fremstillinger. Før det er aktuelt med overføring til fengsel med lavere sikkerhet bør domfelte ha vært på permisjoner. Før prøveløslatelse blir aktuelt bør domfelte både hatt et antall opphold i frihet for å vise sitt funksjonsnivå (fremstillinger og permisjoner), ha sonet en periode på lavere sikkerhet og helst en periode i overgangsbolig. Og før forvaringen opphører bør domfelte ha vært prøveløslatt. Domfelte bør også ha gjennomført programvirksomhet knyttet til egen problematikk underveis i soningen. Våre medlemmers erfaringer er at dette løpet sjelden er fullført når spørsmålet om prøveløslatelse og forlengelse blir aktualisert. Det er mange flaskehalser i de ulike stadiene som regelmessig ikke skyldes den domfelte. 

Advokatforeningen vil i tillegg vise til at Høyesterett i HR-2018-2339-A har en svært uheldig uttalelse som aktivt brukes av påtalemyndigheten og domfelte i saker om prøveløslatelse og forlengelse: 

«I en risikovurdering kan det imidlertid legges relativt liten vekt på adferd i et beskyttet miljø som et fengselsopphold er, jf. Rt.2011-1717 avsnitt 26»

Uttalelsen kan leses og forstås slik at det for farevurderingen er nærmest uten betydning at det ikke er noe å utsette på domfeltes adferd under soningen. Slik systemet nå er innrettet er det imidlertid domfeltes adferd under soning i høysikkerhetsfengsel som domstolen ofte må basere seg på ved spørsmålet om prøveløslatelse og forlengelse. 

Det er derfor ikke overaskende at man ser en markant økning i antall forlengelser, slik utvalget påpeker i bl.a. kap. 15.4. Slik Advokatforeningen ser det skyldes dette i stor grad at det ikke tilrettelegges for at Kriminalomsorgen, påtalemyndigheten og retten har grunnlag for å komme med en annen vurdering av gjentakelsesfaren enn i den opprinnelige forvaringsdommen. En slik praktisering undergraver grunnlaget for hele forvaringsordningen. 

Som det fremgår av forarbeidene og Høyesteretts prinsippavgjørelser om prøveløslatelser i 2014, særlig Rt-2014-934, var det en grunnleggende forutsetning for å vedta en tidsubestemt særreaksjon at soningen skulle ha et annet innhold enn vanlig fengselsstraff som bedre la til rette for rehabilitering og farereduksjon, og at det underveis skulle foretas en løpende farevurdering slik at denne særlig belastende soningen ikke varer lenger enn strengt nødvendig.

Det er også grunn til å peke på at Kriminalomsorgen selv gir viktige uttalelser til spørsmålet om prøveløslatelse og forlengelse – både anstalt og region. Samtidig er det Kriminalomsorgen som forvalter ansvaret for å gi domfelte progresjon og muligheter for å få vist om det er et grunnlag for en endret vurdering av gjentagelsesfaren og behovet for samfunnsvern. Denne dobbeltrollen forutsetter at både påtalemyndigheten og domstolene må foreta en kritisk og selvstendig vurdering av det beslutningsgrunnlaget som legges fram.

Enkelte ganger skjærer domstolen gjennom og beslutter prøveløslatelse eller opphør av forvaringsstraffen til tross for at de ytre progresjonsstegene ikke er gjennomført, rett og slett fordi de strenge forvaringsvilkårene ikke er oppfylt. Selv om vurderingen er riktig, vil en slik løslatelse kunne ha den konsekvens at verken domfelte eller apparatet rundt er forberedt på en løslatelse etter mange år i høysikkerhetsfengsel. Dette er også meget uheldig både for den domfelte og samfunnet. 

Det er Kriminalomsorgen, i tillegg til den domfelte, som er ansvarlig for å tilrettelegge for domfeltes progresjon. Det kan imidlertid virke som om Kriminalomsorgen ikke tar dette ansvaret i frykt for å gjøre feilvurderinger underveis. For restriktive og sendrektige vurderinger vil imidlertid ha som konsekvens at domfelte ikke får den progresjonen hen har krav på, hvilket igjen vil kunne medføre at domfelte soner en forvaringsstraff lenger enn det egentlig er grunnlag for, eventuelt løslates av retten uten at en slik løslatelse er forberedt. 

Advokatforeningen er positiv til utvalgets forslag om et lavsikkerhetsfengsel på Ila, samt at vedtakskompetansen delegeres til lokalt nivå. Foreningen savner imidlertid drøftinger og konkrete forslag for å bøte på de grunnleggende svakhetene som rokker ved det etiske grunnlaget for å kunne sperre folk inne på ubestemt tid. Utvalget burde foretatt grundige drøftelser av avveiningen mellom individets frihet og samfunnets behov for vern, drøftet hva som er en akseptabel risiko, samt tatt et oppgjør ved den restriktive praksisen som forvaringsdømte nå utsettes for. Det er viktig å minne om at det aldri vil være risikofritt å innvilge permisjoner, lavere sikkerhetstiltak eller prøveløslatelser. Dette er heller ikke et krav. Utgangspunktet må være at en forvaringsdømt skal ut igjen, bedre rustet enn før hen ble dømt. Slik ordningen nå praktiseres har Advokatforeningen vanskelig for å se at de relevante instanser har dette grunnleggende utgangspunktet for øyet underveis i soningen.

Utvalget foreslår at problemet med for få forvaringsplasser bør løses ved at ordinære høysikkerhetsplasser i eksisterende forvaringsanstalter omgjøres til forvaringsplasser. Advokatforeningen er selvsagt enig i at det må være tilstrekkelig antall forvaringsplasser. Foreningen vil imidlertid peke på et aspekt utvalget ikke drøfter: Antallet forvaringsplasser i dag er et utslag av hvor mange man så for seg ville sone forvaringsstraff ut ifra de forutsetningene lovgiver forespeilet ved innføringen i 2002. Mangelen på antall forvaringsplasser antas å skyldes en kombinasjon av flere forvaringsdommer, lengre forvaringsdommer, færre prøveløslatelser og flere forlengelser enn den opprinnelige intensjonen ved innføringen. Et grunnleggende spørsmål er derfor om det er for mange som idømmes forvaring og om reaksjonen varer lenger enn strengt nødvendig. 

Da forvaring var innført så lovgiver for seg at forvaring kun unntaksvis skulle gis der alternativet var en svært langvarig fengselsstraff. I ot.prp. nr. 87 (1993-1994) s. 86 understreket departementet at forvaring i hovedsak ville kunne anvendes der den alternative fengselsstraffen er «fra noen måneder opp til 6-8 år». Til tross for dette har det blitt idømt mange lange forvaringsstraffer. Både barn og personer godt over 60 år er ilagt forvaringsstraff, til tross for at en fremtidig farevurdering i slike tilfeller vil være svært usikker.  Det er intet i kriminalitetsbildet fra tidlig 2000-tall som skulle tilsi en slik vekst i antall forvaringsdømte. Det er grunn til å stille spørsmål ved om det har skjedd en holdningsendring i domstolen der forvaring idømmes og forlenges «for sikkerhets skyld» fremfor å håndtere forvaring som den ekstraordinære reaksjonsfastsettelsen for en snever gruppe lovbrytere som den er ment å være. Det er grunn til å tro at dersom bruk av forvaring forbeholdes den gruppen lovgiver opprinnelig så for seg, samt at det arbeides aktivt for tilrettelegging for prøveløslatelse og for å unngå forlengelser, så vil antall forvaringsplasser være tilstrekkelig. 

4.2    Barn og forvaring

Advokatforeningen er enig med utvalgets flertall i at forvaring ikke bør kunne brukes overfor barn og kan slutte seg til de vurderingene som er gjort i punkt. 27.5. Advokatforeningen vil påpeke at dette er det er det tredje offentlige utvalget som nå går inn for at forvaring ikke skal brukes som straffereaksjon for barn.  Det er på høy tid at lovgiver nå fjerner den muligheten domstolen har til å dømme barn til forvaring. 

En fremtidig farevurdering er usikker. For barn er den særlig usikker. En idømmelse av forvaring overfor barn bidrar også til å stigmatisere barnet som farlig på ubestemt tid og er betenkelig med tanke på det som burde være den rådende grunntanke: at barn har potensial for modning og endring. Forvaring vil utsette barn for en uakseptabel belastning. 

Til tross for at det i dag skal være en svært høy terskel for å ilegge barn forvaring, er reaksjonen ilagt ved flere anledninger de senere år. Så lenge muligheten er der, er det grunn til å tro at flere barn vil idømmes forvaring. Advokatforeningen nevner at i det ene tilfellet ble forvaringsdommen gjenåpnet etter noen år da det viste seg at domfelte var utilregnelig på gjerningstiden.  Dette tilfellet illustrerer godt den usikkerheten som ligger i vurderinger og diagnostiseringer hos unge gjerningspersoner.  

4.3    Om statlig finansiert prøveløslatelse (refusjonsordningen)

Statlig finansiert prøveløslatelse vil for enkelte forvaringsdømte være den eneste løsningen for å sikre tilbakeføring til samfunnet. Samtidig ser man at prøveløslatelsesordningen er svært inngripende og varer i mange år. Mange slike institusjoner vil best kunne beskrives som et enmannsfengsel med begrensede muligheter for progresjon. 

Et stort problem med refusjonsordningen i dag er tiden det tar før et slikt prøveløslatelsesopplegg er på plass. Våre medlemmer opplever at etableringen er en svært omstendelig prosess. Det tar særlig tid å innhente samtykke fra den aktuelle kommune. Hvis ikke kommunen samtykker, tar anbudsrunden med private aktører lang tid. Mens denne prosessen foregår, soner domfelte under lite egnede forhold i et høysikkerhetsfengsel.   Det er synd at utvalget ikke presenterer forslag til løsninger på dette problemet. En mulig løsning vil kunne være å gi Kriminalomsorgen en frist fra domfelte er funnet egnet til en slik prøveløslatelse frem til slik prøveløslatelse skal iverksettes. 

Advokatforeningen er enig med utvalget at kommunen ideelt sett bør være avtalepart i saker om refusjonsordningen. På den annen side er det et gjentakende problem at mange kommuner ikke tar ansvar i slike saker. En statlig finansiert prøveløslatelse kan ikke strande på at enkelte kommuner ikke samarbeider. Utvalgets forslag om at kommunen bør være avtalepart vil trolig bare føre til at langt færre blir prøveløslatt til refusjonsordningen. 

Det er viktig å understreke at det skal være et overordnet mål at også domfelte som er prøveløslatt etter § 45 første ledd bokstav c skal kunne etablere seg i frihet. Det er imidlertid flere domfelte i denne gruppen hvor det ikke legges til rette for progresjon og som utholder det samme svært inngripende regime år etter år. Våre medlemmer har også erfaring med at det ikke foreligger en progresjonsplan for den prøveløslatte, slik at den domfelte heller ikke har noen tidsaspekter å forholde seg til og er ukjent med hvilke forventninger institusjonen/kommunen har. Videre er det lite tillitsvekkende at kommunen/private aktøren er en viktig premissleverandør for Kriminalomsorgen, påtalemyndigheten og domstolen i spørsmålet om opphør av forvaringen eller prøveløslatelse uten institusjon. Samtidig har institusjonen klare økonomiske incentiver til at ordningen skal vare så lenge som mulig. 

Det er helt nødvendig at Kriminalomsorgen i langt større grad enn i dag fører tilsyn med den aktuelle institusjonen for å forsikre seg om at et slikt opphold varer så kort om mulig, og sørger for at det blir tilrettelagt for at den domfelte får den progresjonen hen har krav på. 

Advokatforeningen er i utgangspunktet positiv til forslaget om at det etableres særskilt tilpassede avdelinger for innsatte som vurderes å være aktuelle for refusjonsordningen, samt forslaget om overgangsboliger i habiliteringstjenesten. Det er imidlertid avgjørende at også slike tiltak skal ha som overordnet formål at den domfelte skal kunne forberede seg på et liv i frihet, og at tiltakene ikke skal fungere som en varig plassering uten mulighet for reell progresjon. 

5    Særreaksjoner for utilregnelige

Et enstemmig utvalg understreker i kapittel 28 at det ikke har vært anledning til å foreta en evaluering av om særreaksjonene fungerer etter sitt formål. Det henvises der også til kap. 3.2 hvor det fremholdes at utvalget for denne del av oppgaven har «måttet nøye seg med å gjengi en del statistiske opplysninger og bygge på generelle inntrykk og erfaringer hos enkeltpersoner i utvalget».

Dette betyr at utvalget ikke har vært satt i stand til å utføre denne delen av sitt oppdrag og at de «vurderinger og anbefalinger» utvalget kommer med ikke har vært tilstrekkelig underbygget. Dette er selvfølgelig svært problematisk når utredningen er ment å kunne danne grunnlag for viktige politiske beslutninger på et svært omstridt og viktig samfunnsområde. 

De enstemmige uttalelsene om dette må også sees i sammenheng med den grunnleggende kritikk av utredningen og forutsetningen for denne som et flertall formulerer i kap. 24.15, se ovenfor. Og det er for Advokatforeningen svært vanskelig å forstå hvordan utvalgets mindretall, herunder utvalgets leder Frøstrup, samme sted samtidig kan hevde at vurderingene og anbefalingene «står seg likevel godt».

Utvalget fremholder likevel i kap. 28 enstemmig flere svært viktige synspunkter. Noe av det viktigste for vurderingene av særreaksjonene er det som understrekes om at det sivile psykiske helsevern er svekket gjennom reduksjonen av antallet døgnplasser, se bl.a. kap. 28.2. Advokatforeningen er enig i at det viktigste for å forebygge handlinger fra personer med alvorlige psykiske lidelser er tilgang på gode og forsvarlige helse- og omsorgstjenester, herunder bruk av tvang. Det er all grunn til å tro at nedbyggingen av det sivile psykiske helsevern, især døgnplasser, har lagt til rette for en økning i strafferettslige særreaksjoner for utilregnelige. Bruk av strafferettslige særreaksjoner kan i mange tilfeller være den eneste måten som sikrer den domfelte et forsvarlig helsetilbud. Dette kan ikke anses som annet enn en fallitterklæring for det psykiske helsevern. 

5.1    De tidsbestemte særreaksjonene

Advokatforeningen er også enig med utvalget at «de som begår lovbrudd som ikke knytter seg til vernet av individers frihet, liv og helse, og som ikke kan holdes strafferettslig ansvarlige, først og fremst bør ivaretas gjennom eventuell behandling og omsorg på sivilrettslig grunnlag» (kap. 28.4). Foreningen støtter også utvalget i at de tidsbestemte særreaksjoner fra 2016 for de såkalte «plagsomme», er tuftet på et lite prinsipielt grunnlag. 

Innføringen av disse særreaksjonene må i seg selv anses som er fallitterklæring. Det er grunnleggende prinsipielt galt at utilregnelige personer som ikke utgjør en fare for individer eller samfunnet blir ilagt strafferettslige reaksjoner. Særreaksjonen ilegges gjerne personer som har vært kasteballer mellom spesialisthelsetjenesten og kommunen i årevis uten å ha mottatt et helhetlig adekvat tilbud. Det er uakseptabelt at mangelfull oppfølgning gjennom det sivile psykiske helsevernet samtidig medfører at vilkårene for særreaksjonen er oppfylt. 

Advokatforeningen mener at særreaksjoner for utilregnelige må forbeholdes de alvorligste tilfellene, der samfunnsvernet står særlig sterkt. Å stadig senke terskelen for bruk av strafferettslige reaksjoner for utilregnelige lovbrytere er i realiteten å lappe på et ikke-fungerende psykiske helsevern. Det er en uholdbar situasjon. 

Det er på denne bakgrunn en ytterligere svakhet ved utvalgets utredning at de viktige og svært prinsipielle synspunkter et samlet utvalg står bak ikke er gitt mer plass enn én eneste spalte på side 284. Utover dette er det så vidt vi har sett bare i pkt. 7.6.3 en halv spalte om lovhjemmelen og noen få setninger i kap. 18 om statistikk (ca. 9 dommer årlig – se side 199) For at dette skulle kunne anses som en tilfredsstillende evaluering av en ordning som snart har vært i kraft i 9 år, ville det vært behov for en langt grundigere kartlegging av både påtale- og rettspraksis, samt erfaringer med gjennomføringen av det begrensede antall dommer som finnes. Advokatforeningen antar at dette ville vist at det både har vært lite behov for, og liten virkning av, en så prinsipielt betenkelig særreaksjon. 

Bare ved en langt grundigere evaluering ville det kunne være muligheter for at utvalgets sterke prinsipielle synspunkter på denne særreaksjonen kunne få en politisk oppfølgning.

                                       Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                       Merete Smith
leder                                                                                   generalsekretær