Forslag til endringer i inkassoloven for å gjennomføre regler om inndriving i direktiv (EU) 2021/2167

1   Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Vi viser til høringen til Justis- og beredskapsdepartementet, publisert den 15. november 2024, med høringsfrist den 10. februar 2025. 

Høringen gjelder endringer i inkassoloven for å gjennomføre regler om inndriving i direktiv (EU) 2021/2167 om kredittjenestefirmaer og kredittkjøpere og om endring av direktiv 2008/48/EF og 2014/17/EU. Direktivet legger til rette for salg av misligholdte lån fra kredittinstitusjoner (dvs. banker og kredittforetak), og inngår i EUs arbeid med å minske beholdninger av misligholdte lån og å forhindre fremtidig overdreven opphopning av misligholdte lån i kredittinstitusjoner. 

Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for konkurs, akkord, panterett, tvangsfullbyrdelse og inkasso. Lovutvalget består av Frank C. Aase (leder), Mira Bergsland, Ole Magnus Karlsen, Sven Krohn, Reidar Myhre, Stine Dalenhag Snertingdalen, John Aksel Stav og Ellen Synnøve Schult Ulriksen, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet. I tillegg har Advokatforeningens lovutvalg for bank, finansiering og valuta kommet med innspill. Lovutvalget for bank, finansiering og valuta består av Hilde Høksnes (leder), Elisabeth Eriksson, Lene Kristin Hennø, Hanne Sanne, Eirik Solem og Jørgen Keiserud. 

3    Endringer i gjeldende lov eller ny lov

I tillegg til de konkrete bestemmelsene, er det to større spørsmål som er tatt opp. Det gjelder spørsmålet om reglene i EU direktivet skal implementeres ved endringer i inkassoloven eller i en egen lov. Dernest er det spørsmål om de endringer som gjøres skal gjelde generelt, eller bare for de tilfeller direktivet gjelder (kjøp og salg av misligholdte lån fra banker og kredittforetak, og håndtering av lånene etter overdragelse, bl.a. inndriving av forfalte krav). 

Det er i hovedsak foreslått å gjennomføre direktivet uten hensyn til disse avgrensningene, med noen unntak.

Advokatforeningen mener at det er fornuftig at reglene implementeres ved endringer i inkassoloven. Videre mener Advokatforeningen at departementet har lagt seg på en grei linje vedrørende hvor vidtrekkende de nye bestemmelsene blir. For de fleste bestemmelsene vil det bli en generell anvendelse. Det er i stor grad lignende krav som stilles til en rekke foretak under tilsyn, og det virker fornuftige. Det gjelder f.eks. noen utvidede krav ift. det som allerede gjelder, som egnethet og kvalifikasjoner, reguleringen av utkontraktering, og noen nye regler om krav til oppdragsavtale og dokumentasjon på utførelse av oppdrag (som i noen grad er lovfesting av eksisterende praksis).

4    Kommentarer til de enkelte forslagene

4.1    Forslagets punkt 5. Definisjoner

Inkassoloven § 2 definerer «inkassovirksomhet» og «inkassator». Arbeidsgruppen går inn for tilsvarende definisjon i § 4, men bruker flere ord fra direktivet slik at definisjonene kommer i overenstemmelse med direktivet. Advokatforeningen finner dette fornuftig. 

4.2    Forslagets punkt 6. Foretaksbevilling

Dagens regler er i hovedsak i tråd med direktivet. Det er i hovedsak foreslått to endringer i § 5 og § 6. Foretak som ikke har Norge som hjemstat, har ikke rett til å inndrive krav som er omfattet av direktivet i medhold av norsk inkassolovgivning. Videre at foretak som driver inkassovirksomhet skal være en juridisk person som driver næringsvirksomhet. Dette vil være en endring fra dagens regler, og det foreslås overgangsregler som gir mulighet for eventuell omstilling. Advokatforeningen har ikke oversikt over om det er foretak i Norge i dag som ikke er juridiske personer som driver inkassovirksomhet, men antar uansett at overgangsreglene vil være tilstrekkelige. 

Advokatforeningen merker seg at det ikke gjøres endringer i advokaters adgang til å drive fremmedinkassovirksomhet. 

4.3    Forslagets punkt 7. Egnethetskrav for personer i ledelsen og eiere. Kvalifikasjonskrav for ledelsen

I dag har vi regler om egnethetskrav, men ikke kvalifikasjonskrav til styreleder og daglig leder. I forslaget er det lagt inn tydeligere og mer presise regler om egnethet. I forslaget ligger det at ledelsen samlet skal ha de nødvendige kvalifikasjonskrav, men likevel slik at det ikke ligger kvalifikasjonskrav til den enkelte rolle. Advokatforeningen er av den oppfatning at det er fornuftig at man ser på den samlede kompetanse. Dette da det ofte vil være hensiktsmessig med ulik kompetanse i styret, og for rigid styring av kompetansen til styremedlemmer kan motvirke dette. 

4.4    Forslagets punkt 8. Krav til rutiner

Det foreslås mer spesifikke krav til rutiner og ansvarliggjøring av styret. Advokatforeningen påpeker at dette er i tråd med endringer innen sammenlignbare felt, f.eks. hvitvaskingsreglene. 

4.5    Forslagets punkt 9. Søknad om foretaksbevilling

Det foreslås ny § 26 som stiller krav til innhold i søknadene om foretaksbevilling. Den største praktiske endringen er at det innføres en frist på 45 arbeidsdager til å vurdere om søknaden er fullstendig og til å etterspørre ytterligere opplysninger eller dokumentasjon. Advokatforeningen har ikke innspill til forslaget. 

4.6    Forslagets punkt 10. Virksomhetsregister

Inkassoloven har i dag ikke regler knyttet til virksomhetsregister. Det føres imidlertid et register av Finanstilsynet. Advokatforeningen har ikke motforestillinger knyttet til at dette reguleres i loven. 

4.7    Forslagets punkt 11. Utkontrahering

Forslaget innebærer i praksis lovfesting av praksis som allerede benyttes. Advokatforeningen har ikke innspill til punktet. 

4.8    Forslagets punkt 12. Oppdragsavtale

Etter gjeldende regelverk er det krav til at den som driver inkassovirksomhet har fullmakt fra oppdragsgiver, men det er ikke krav til oppdragsavtale. Det foreslås ny § 25 som setter krav til skriftlig oppdragsavtale. Videre foreligger det et forslag om at inkassoforetaket skal varsle oppdragsgiver om utkontrahering. Det er lagt opp til at dette ikke bare skal gjelde der en er innenfor området for direktivet, men generelt. Departementet ønsker innspill knyttet til dette. Advokatforeningen er av den oppfatning at disse reglene bør gjelde generelt og at det ikke vil være hensiktsmessig med et tosporet system rundt oppdragsavtaler og varsler om utkontrahering. 

4.9    Forslagets punkt 13. Klientmiddelbehandling. 

Departementet legger til grunn at dagens regler i hovedsak oppfyller kravene som stilles i direktivet. I saker som omfattes av direktivet, legges det til at inkassoforetakene skal utarbeide kvittering ved utbetaling. Det legges ikke opp til at reglene rundt kvittering skal få virkning utover saker som omfattes av direktivet. Advokatforeningen er av den oppfatning at avgrensningen på dette punktet er fornuftig, da det reelle behovet for kvitteringer på utbetalinger er begrenset. 

Det legges også opp til at det skal gjelde en frist på 14 dager for utbetaling til oppdragsgiver. Advokatforeningen legger til grunn at fristen er fornuftig. 

4.10    Forslagets punkt 14. Dokumentasjon ved utførelsen av oppdragene

Det foreslås ny § 44d om informasjon som skal dokumenteres av inkassoforetakene. Advokatforeningen går ut fra at dette er informasjon som uansett dokumenteres av praktiske årsaker. Advokatforeningen anser at dokumentasjonskravet er tilstrekkelig og ser ikke behov for ytterligere krav. 

4.11    Forslagets punkt 15. Grensekryssende inndrivning etter direktivet. 

Det er foreslått i ny § 44b femte ledd at reglene for inkassoforetak i loven her og forskrift gitt med hjemmel i loven her, gjelder tilsvarende så langt de passer for utenlandske foretak som driver grensekryssende inndriving i Norge etter direktivet. Departementet antar det er grunn til å presisere dette, i og med at det kan være usikkert om de er å regne som inkassoforetak etter hjemstatens regler. Samtidig uttales det at regelen må leses med forbehold om at lovvalgsregler og EØS-rettslige regler kan medføre at inkassolovens regler helt eller delvis ikke kommer til anvendelse. Som det fremgår av høringsnotatet, legger artikkel 13 opp til at foretak i medhold av bevillingen fra hjemstaten kan drive grensekryssende inndriving i en vertsstat og at vertsstatsmyndighetene ikke skal foreta en vurdering av retten til å drive grensekryssende inndriving. Det kan derfor ikke være meningen at inkassolovens krav til inkassoforetak generelt, som for eksempel reglene om vilkår for å drive inkassovirksomhet, skal gjelde for utenlandske foretak som driver grensekryssende virksomhet i medhold av bestemmelsen. Det fremgår også av direktivet artikkel 14, at det er hjemlandsmyndighetene som undersøker og vurderer om kravene i direktivet overholdes og som har hovedansvaret for å føre tilsyn med foretaket, i tråd med tradisjonell avgrensning av hjemlands- og vertsstatsmyndighet for andre foretak under tilsyn som driver grensekryssende virksomhet innenfor EØS. Av hensyn til forutsigbarhet for aktørene og til å unngå uklarhet om hvilke regler utenlandske foretak må forholde seg til, bør lovbestemmelsen angi konkret hvilke bestemmelser i inkassoloven og inkassoforskriften som gjelder for virksomheten i Norge, på samme måte som for eksempel finansforetaksloven § 5-4. 

Reguleringen av retten til å drive grensekryssende virksomhet har for øvrig nær sammenheng med regulering av tilsynet med grensekryssende virksomhet. Gjennomføringen av reglene om tilsyn ved grensekryssende inndriving etter direktivet behandles ikke i høringsnotatet, men vil bli behandlet for seg i en senere prosess. For å sikre konsistens mellom hvilke regler som skal gjelde for utenlandske foretaks virksomhet i Norge og tilsynet med foretaket, mener Advokatforeningen at det bør vurderes å innføre disse samlet. 

4.12    Forslagets punkt 16. Reaksjoner ved brudd på regelverket

4.12.1    Generelt om bruken av administrative sanksjoner

Advokatforeningen har over tid vært opptatt av den stadig økende bruk av administrative sanksjoner. Det er i dag over 100 lover som gir forvaltningsorganer hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Det er også stadig flere lover som gir forvaltningen adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og andre administrative sanksjoner. I disse tilfellene gjelder ikke straffeprosessloven, men forvaltningsloven og eventuelt særlovgivningen. Advokatforeningen har i ulike sammenhenger, også i tidligere høringsuttalelser, advart mot en utvikling der strafferettspleien innenfor næringsreguleringsretten flyttes fra straffesporet til forvaltningssporet, uten en forutgående grundig og bred vurdering av hvilke rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler som skal gjelde. 

Advokatforeningen anbefaler at det nedsettes et eget offentlig utvalg med mandat til å vurdere om det er behov for å styrke og konkretisere rettssikkerhetsgarantiene i forvaltningsloven der forvaltningsorganer ilegger foretak og fysiske personer ulike former for sanksjoner. Slik styrking kan for eksempel skje ved at forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner bygges ut med konkrete krav til forvaltningens saksbehandling, slik at forvaltningsloven kapittel IX blir en «straffeprosesslov for forvaltningen».  

4.12.2     Om de konkrete forslagene om overtredelsesgebyr

Det legges i forslaget opp til at det skal kunne gis overtredelsesgebyr for fysiske personer. Prinsipielt mener Advokatforeningen at straff for personer må være underlagt straffeprosessuelle rettssikkerhetsprinsipper og beviskrav. Det må noe helt særskilt til dersom man skal gi hjemmel til å straffe enkeltpersoner i «forvaltningssporet». Denne problemstillingen er ikke omtalt i høringsnotatet. Langt mindre har departementet i høringsnotatet påvist noe reelt behov for å innføre overtredelsesgebyr for fysiske personer.

Advokatforeningen savner en nærmere vurdering av behovet for å innføre hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, holdt opp mot de rettssikkerhetsmessige sidene som overtredelsesgebyr reiser. Direktivet åpner for at medlemsstatene kan velge å ikke fastsette administrative sanksjoner for overtredelser som er underlagt strafferettslige reaksjoner. Etter Advokatforeningens syn er det ikke tilstrekkelig å generelt vise til at det vil kunne «være på sin plass» å ilegge de angitte personene i ledelsen eller eiere med betydelig eierandel overtredelsesgebyr, uten å vurdere om rettssikkerhetsgarantier blir tilstrekkelig ivaretatt i forvaltningssporet. 

Advokatforeningen mener på denne bakgrunn at forslaget om å innføre hjemmel for overtredelsesgebyr for fysiske personer ikke følges opp, men tas ut av lovforslaget.

4.13    Forslagets punkt 17. Personvernkonsekvenser

Advokatforeningen har ikke innspill til dette punktet.

4.14    Forslagets punkt 18. Økonomiske og administrative konsekvenser

Advokatforeningen går ut fra at innføringen av de nye reglene vil ha både praktisk betydning og økonomiske konsekvenser for inkassoforetakene, men legger til grunn at inkassoforetakene selv kommenterer dette i sine høringsinnspill.

5    Avslutning/oppsummering 

Advokatforeningen er positiv til måten man innfører direktivet på. Både det at reglene innføres i inkassoloven og at man i hovedsak har lagt seg på en linje der de fleste av reglene blir generelle og ikke bare gjeldende innenfor området for direktivet. Dette er særlig praktisk da flere av reglene konstaterer en allerede gjeldende praksis. Det ville etter Advokatforeningens syn være uheldig om man i stor grad legger opp til lovfesting innenfor området for direktivet og «kun» lar det være gjeldende praksis dersom man er utenfor. 

Når det gjelder forslaget om å innføre overtredelsesgebyr for fysiske personer, mener Advokatforeningen at det mangler en grundig vurdering av rettssikkerhetsprinsipper og behov. 

                                            Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                       Merete Smith
leder                                                                                 generalsekretær