Forslag til teknisk regelverk for akvakulturanlegg til havs
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Advokatforeningen viser til Nærings- og fiskeridepartementets høring av forslag til regelverk for utforming og utrustning av akvakulturanlegg til havs. Høringsfristen er 25. februar 2025.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for fangst, fiskeri og havbruk. Lovutvalget består av Gerd Aaland Fagerli (leder), Thomas Andreassen, Kenneth Mikkelsen, Erik Staurset Andresen og Ask Økland, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
Høringen gjelder forslag til teknisk regelverk for akvakulturanlegg til havs, inkludert valg av arbeidsmiljøregelverk for arbeidstakere i havbruk til havs. Advokatforeningen støtter hovedinnholdet i departementets forslag, men ønsker å fremheve enkelte punkter for ytterligere vurdering.
3 Overordnede kommentarer til de enkelte forslagene
3.1 Teknisk forskrift for havbruk til havs
Advokatforeningen støtter etableringen av en teknisk forskrift for havbruk til havs, som reflekterer de nye driftsbetingelsene og behovet for et helhetlig regulatorisk rammeverk. Det er avgjørende at regelverket er teknologinøytralt for å fremme og ikke hemme innovasjon.
3.2 Sikkerhetsnivå og risikostyring
Advokatforeningen mener at sikkerhetsnivået for havbruk til havs bør være tilsvarende som for annen stedbunden aktivitet på norsk sokkel, med hensyn til det spesifikke risikobildet. Dette bør forsterkes i forskriften.
3.3 Regelverksfilosofi
Advokatforeningen støtter forslaget om at havbruk til havs reguleres etter arbeidsmiljøloven, men understreker viktigheten av å inkludere maritim virksomhet og sjøfartsregelverket i vurderingene, gitt deres sentrale rolle i havbruk til havs. Advokatforeningen støtter derfor at arbeidsmiljøet for arbeidstakere i havbruks til havs bør være forankret i et felles lovverk med andre stedbundne næringer i havrommet.
3.4 Valg av regelverksregime
Advokatforeningen støtter en funksjonsbasert tilnærming i regelverksutformingen, som gir rom for variasjon i tekniske løsninger. Det er viktig at regelverket legger til rette for tydelige mål og klar ansvarsplassering. Advokatforeningen mener den viktigste begrunnelsen for et eget regelverk for havbruk til havs, inkludert en egen teknisk forskrift, er at det må etableres et helhetlig regulatorisk rammeverk som legger til rette for tydelige mål, ansvarsplassering, og samarbeid mellom myndigheter og aktører som sikrer kunnskapsutvikling og innovasjon.
3.5 Tilsynsmyndighet og koordinering
Departementet legger opp til at tilsynsmyndighet følger hjemmelslovene. Advokatforeningen ser ikke at det er behov for å fravike dette utgangspunktet. Det er likevel behov for koordinering av tilsynsmyndigheter for å sikre en helhetlig oppfølging av bla. sikkerhetsstyring. Advokatforeningen mener en harmonisering og koordinering av myndighetsrollene vil være viktig for at havbruk til havs skal bli ivaretatt på en tilstrekkelig måte i de overordnede prosessene som styrer aktiviteten på norsk sokkel.
4 Merknader til enkelte bestemmelser
Etter å ha gjennomgått forslaget til forskrift, er Advokatforeningens hovedinntrykk at det gir en passende regulatorisk ramme for å sikre tilstrekkelig teknisk sikkerhet i utviklingen av havbruk til havs. Det er viktig med en klar arbeidsdeling mellom en «teknisk» forskrift og den kommende «styringsforskriften», og vi påpeker i denne gjennomgangen flere reguleringer som kanskje passer bedre i den varslede styringsforskriften.
Forskriften bør tydeliggjøre at sikkerhetsnivået for havbruk til havs bør være på linje med annen aktivitet til havs, men tilpasset at risikobildet er forskjellig for ulke næringer til havs. Alternativt kan dette inkluderes i styringsforskriften. Referanser til normer i veiledningsforslaget trenger ikke være så detaljerte, og det bør være opp til aktørene å utvikle en «regulatory framework» for et prosjektkonsept som oppfyller kravene i HAVTEK gjennom en risikobasert tilnærming. Denne tilnærmingen må vise at alle relevante risikoer er håndtert til et akseptabelt nivå i design og drift av akvakulturanlegget som skal benyttes.
For områder hvor sikkerhetsnivået er vanskelig å definere, som fisketekniske systemer, bør myndigheter og næring samarbeide for å definere et slikt nivå i fremtiden. Premisset om at alle relevante risikoer må håndteres til et akseptabelt nivå gjelder også her.
Til § 1. Formål
Formålet med forskriften om utforming og utrustning av akvakulturanlegg til havs (HAVTEK) er begrenset til den tekniske tilstandens rolle i å ivareta liv og helse, miljø, fiskens levemiljø og materielle verdier. Det er naturlig å anta at den kommende forskriften om styring og særregler etter arbeidsmiljøloven for havbruk til havs vil ha som formål å fremme et høyt nivå for helse, miljø og sikkerhet, og sikre at virksomhetene gjennomfører tiltak for å oppfylle kravene i regelverket for havbruk til havs. Et slikt helhetlig formål er viktig for å knytte sammen funksjonene til de ulike reguleringene, og det ville vært fordelaktig å se disse i sammenheng fra starten av.
Til § 2. Forskriftens geografiske virkeområde
Forslaget til § 2 slår fast at forskriften også gjelder på kontinentalsokkelen. Dette tilsvarer akvakulturloven § 3. I forarbeidene til akvakulturloven er det ikke gjort nærmere rede for geografiske virkeområde. Heller ikke forholdet til havrettskonvensjonen er drøftet. Det antas å ha sammenheng med at havbruk til havs ikke var et aktuelt tema da akvakulturloven ble vedtatt i 2005.
Havrettskonvensjonen art. 77 nr. 1 gir kyststaten suverene rettigheter over kontinentalsokkelen for det formål å undersøke den og utnytte dens naturforekomster, herunder levende organismer tilhørende sedentære arter. Samtidig gir havrettskonvensjonen art. 80, jf. art. 60 nr. 1, kyststaten eksklusiv jurisdiksjon til å oppføre og til å tillate og regulere oppføring av kunstige øyer, innretninger og anlegg på egen kontinentalsokkel som benyttes for dette formål. Norges kontinentalsokkel er definert i kontinentalsokkelloven (lov 18. juni 2021 nr. 89). Loven definerer Norges kontinentalsokkel i tråd med havretten.
De levende organismene som kyststaten har suverenitet over på kontinentalsokkelen, synes følgelig å være begrenset til sedentære arter. Høyesterett har i HR-2019-282 (Snøkrabbe I) presisert innholdet i begrepet sedentære arter, se avsnitt 52:
«Jeg er enig i at betydningen av «sedentær» språklig sett ligger nær «ubevegelig» eller «stedfast». Men dette ordet kan ikke ses isolert. Under henvisning til hva jeg innledningsvis sa om betydningen av en traktats egne definisjoner av ord og uttrykk, peker jeg på at havrettskonvensjonen artikkel 77 nr. 4 inneholder en nærmere forklaring – «that is to say» – på hva som omfattes av begrepet sedentær. Etter ordlyden omfattes arter som enten er ubevegelige eller ute av stand til å bevege seg uten å være i konstant fysisk kontakt med havbunnen eller undergrunnen. Det er dette som er traktatens ord og uttrykk for hva som er en sedentær art. Hvordan begrepet sedentær er definert biologisk eller hva som ellers er vanlig språklig forståelse, er derfor av mindre interesse.» (egen utheving)
Videre vises til avsnitt 55 og 56 i dommen:
«En slik forståelse støttes også av konvensjonens kontekst. Det fremgår uttrykkelig av konvensjonen at både ubevegelige arter og arter som beveger seg i konstant kontakt med havbunnen, er sedentære. Det er vanskelig å se hvilke andre arter som skulle være omfattet enn de helt ubevegelige om en såpass snever forståelse som de ankende parter tar til orde for, skal legges til grunn. Alternativet «konstant fysisk kontakt med havbunnen» ville da være overflødig.
Videre må det etter mitt syn forutsettes at formålet med definisjonen av sedentære arter var å utelukke arter som også har andre naturlige måter å bevege seg på enn ved konstant kontakt med havbunnen» (egne uthevinger)
Dette innebærer at fisk i vannmassene over bunnen, og som ikke er i konstant kontakt med havbunnen, ikke er en del av kyststatens suverenitet på kontinentalsokkelen.
Dette tilsier etter Advokatforeningens syn at matfiskproduksjon av laks, ørret og regnbueørret ikke faller inn under Norges jurisdiksjon etter havrettskonvensjonen, jf. Snøkrabbe I-dommen.
Til § 3. Forskriftens saklige virkeområde
I første ledd fastslås det at forskriften gjelder utforming og utrusting av akvakulturanlegg. I § 5 er ansvaret etter forskriften lagt til «Innehaver» av akvakulturtillatelse for havbruk til havs. Forskriften angir funksjonskrav knyttet til gjennomføring av de ulike trinnene fra prosjektering til drift, og det må komme klart frem at forskriften gjelder hele denne prosessen. Det er derfor naturlig å se virkeområdet i sammenheng med laksetildelingsforskriften § 4-6, som gir en innehaver av forhåndstilsagn rett til å søke om tildeling av produksjonskapasitet og klarering av lokalitet i utlysningsområdet. Forskriftens krav må gjelde fra det tidspunkt en er innehaver av et forhåndstilsagn, og gjennomfører prosjektering av utforming og utrusting med sikte på å ha et tilstrekkelig grunnlag for å utarbeide forslag til prosjektspesifikk konsekvensvurdering i tråd med laksetildelingsforskriften § 4-7.
Til § 4. Definisjoner
Forskriftens definisjon av «Innehaver» tar ikke høyde for at laksetildelingsforskriften også etablerer innehaver av forhåndstilsagn. Vi anbefaler at pliktene etter denne forskriften oppstår samtidig med at en får rettigheter som innehaver av forhåndstilsagn etter laksetildelingsforskriften § 4-6. Dette innebærer at det vil være to typer pliktsubjekter: innehaver av forhåndstilsagn og innehaver av akvakulturtillatelse.
Forskriftens definisjon av «Lokalitet til havs» som et geografisk område i sjø utenfor produksjonsområdene skiller seg ikke prinsipielt fra den naturlige forståelsen av et «utlysningsområde», eller et «område som det er besluttet skal utlyses» og som kan være større enn det faktiske utlysningsområdet. Utvikling av havbruk til havs krever en annen tilnærming til områder og lokaliteter enn det som er etablert for kystnært havbruk. Det er derfor viktig å få på plass definisjoner av de ulike geografiske begrepene som reflekterer dette. Vi forstår lokalitet til havs i sammenheng med laksetildelingsforskriften § 4-13, som sier at én tillatelse avgrenset i maksimalt tillatt biomasse (MTB) knyttes til én bestemt lokalitet og ett bestemt akvakulturanlegg.
Vi foreslår også flere begreper som bør defineres:
Teknologikvalifisering: Fremskaffelse av dokumentasjon som underbygger at en teknologi vil fungere for angitt bruk innenfor angitte driftsbegrensninger.
Fisketekniske systemer: Tekniske systemer som er i kontakt med fisk eller direkte relatert til hold av fisk.
Til § 5. Ansvar etter denne forskriften
I tråd med vår drøftelse under merknader til § 3 anbefaler vi at § 5 første ledd sier at både innehaver av forhåndstilsagn (jf. laksetildelingsforskriften § 4-6) og av akvakulturtillatelse (jf. laksetildelingsforskriften § 4-11) er ansvarlig for at kravene i denne forskrift etterleves. Videre støtter vi etableringen av en påseplikt. Innehaverens plikt til å påse bør imidlertid gjelde gjennomgående for hele regelverket, og det er derfor mest naturlig at en slik bestemmelse inngår i den kommende forskriften om styring og særregler etter arbeidsmiljøloven for havbruk til havs.
Til § 7. Kvalifisering og bruk av ny teknologi og nye metoder
Kvalifisering av teknologi som beskrevet i § 7 vil bidra til å flytte en større del av arbeidet med risikohåndtering til et systematisk utviklingsarbeid før en teknologi tas i bruk i produksjon. Dette vil kunne gjelde alt fra bærende konstruksjoner til mer spesifikk utrusting. Selv om komponenter vil variere, vil denne prosessen bidra til at komponenter yter tilstrekkelig med tanke på sikkerhet og risikominimering.
Denne vesentlige endringen i utviklingsfilosofi tvinger aktørene bort fra utvikling gjennom prøving og feiling i drift, som vi innledningsvis påpekte har vært sentralt i havbruksnæringen. Dette er en viktig forutsetning for at erfaringer med uønskede hendelser i kystnært havbruk ikke kan legges til grunn for vurdering av konsekvenser ved etablering av havbruk til havs. Teknologikvalifisering vil, sammen med et generelt krav til barrierer og barrierestyring i den kommende forskriften om styring og særregler etter arbeidsmiljøloven for havbruk til havs, og spesifikke krav til sikkerhetsfunksjoner i denne forskrift § 13, kunne sørge for et teknisk og operasjonelt sikkerhetsnivå på linje med annen havbasert industri.
Vår forståelse er at krav i § 7, sett i sammenheng med krav i § 11 fjerde ledd bokstav a, skal fungere for havbruk til havs tilsvarende som akvakulturdriftforskriften § 20. Så langt savnes det en avklaring på prosess og kriterier for kvalifisering for deltakelse i havbruk til havs. Både metoder, installasjoner og utstyrskrav kan måtte justeres når slike kriterier er fastsatt.
Til § 8. Verifikasjoner
I opplistingen på side 29-30 i høringsnotatet er det angitt tema det minimum bør utføres verifikasjon av. Vi støtter denne opplistingen, og foreslår at det i tillegg blir lagt til et nytt punkt som gjelder fisketekniske systemer, jf. diskusjon i siste avsnitt i vår drøfting av § 7 ovenfor.
Til § 9. Krav om samtykke og § 10. Søknad om samtykke
Advokatforeningen støtter etablering av krav om samtykke etter modell fra petroleumsreguleringene i forbindelse med igangsetting eller videreføring av aktivitet som nevnt i forslag til § 9 første ledd. Vi konstaterer imidlertid at krav om samtykke innenfor petroleumsvirksomhet er lagt til styringsforskriften og ikke i innretningsforskriften. Tilsvarende bør en vurdere om ikke krav om samtykke bør inngå i den kommende forskriften om styring og særregler etter arbeidsmiljøloven for havbruk til havs.
Til § 11. Utforming av akvakulturanlegg
Generelle krav til utforming av akvakulturanlegg til havs gir overordnede føringer for prosjektering og designvalg, og skal fungere sammen med blant annet kvalifisering av ny teknologi og verifisering. Dette er kvaliteter som er vanskelig å tilføre etter at en tillatelse er gitt, og derfor bør ligge til grunn i tidlig fase av et prosjekt. Det er en viktig grunn til at forskriften bør gjelde aktører som er tildelt et forhåndstilsagn.
Vi vil særlig støtte kravet i tredje ledd om å redusere risikoforhold så langt som mulig. Dette må ses i sammenheng med prinsipper for risikoreduksjon slik de vil komme frem i den kommende forskriften om styring og særregler etter arbeidsmiljøloven for havbruk til havs. Dette henger også sammen med spesifikke krav til sikkerhetsfunksjoner (ALARP).
Til § 13. Sikkerhetsfunksjoner
Advokatforeningen støtter innføringen av en slik risikohåndtering gjennom barrierestyring.
Til § 17. Fisketekniske systemer
Advokatforeningen støtter etableringen av fisketekniske systemer som en egen kategori.
Til § 21. Kontroll-, overvåknings- og varslingssystem
Det er klart at denne typen operasjoner krever større grad av overvåkning, eksempelvis gjennom instrumentering. Forslaget til formulering om at akvakulturanlegg skal ha kontroll- og overvåkingssystemer med alarmer som til enhver tid varsler om hendelser, avvik eller feil er imidlertid et veldig omfattende krav, og rekkevidden av det er ikke drøftet i høringsnotatet.
Det bør formuleres tydeligere hva som er rammene for kravene og hvordan dette inkluderes som en del av etableringen av barrierer i sikkerhetsstyringen. Krav til system i denne paragrafen må ses i sammenheng med krav om sikkerhetsfunksjoner i § 13, særlig aktive sikkerhetsfunksjoner og koblingen disse har til krav til barrierer i den kommende forskriften om styring og særregler etter arbeidsmiljøloven for havbruk til havs, jf. vår merknad til § 7.
Til § 31. Boligkvarter
Krav om boligkvarter er for absolutt i forhold til mulige utbyggingsløsninger. Behovet for boligkvarter på et akvakulturanlegg bør vurderes mot sentraliserte driftskonsepter hvor boligkvarterfunksjonen eksempelvis kan overføres til et fartøy. Om akvakulturanlegget skal utstyres med et boligkvarter, skal boligkvarterets innredning og kapasitet sikre et forsvarlig bomiljø og være tilpasset de ulike funksjonene som skal ivaretas.
5 Avslutning
Advokatforeningen støtter i hovedsak departementets forslag til teknisk regelverk for akvakulturanlegg til havs. Vi understreker viktigheten av et teknologinøytralt og funksjonsbasert regelverk som fremmer innovasjon og sikrer et høyt sikkerhetsnivå.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær