NOU 2024: 22 Norske sparebanker – tradisjon og tilpasning
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringen til NOU 2024: 22 Norske sparebanker – tradisjon og tilpasning, publisert den 18. november 2024, med høringsfrist den 3. februar 2025.
Høringen gjelder sparebankutvalgets utredning av kapitalstrukturen i sparebanker, med forslag til endringer i regelverket for egenkapitalbevis som blant annet skal sikre at egenkapitalbeviset oppfyller kravene til ren kjernekapitalinstrumenter i kapitalkravsforordningen (CRR).
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bank, finansiering og valuta. Lovutvalget består av Hilde Høksnes (leder), Eirik Solem, Elisabeth Eriksson, Hanne Ringnes Sanne, Jørgen Keiserud og Lene Kristin Hennø, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
3 Kommentarer til de enkelte forslagene
3.1 Sparebankutvalgets vurdering av egenkapitalbevis opp mot kravene i CRR
Sparebankutvalget vurderer om det er behov for endringer i regelverket for at egenkapitalbevisene skal oppfylle kravene som stilles til ren kjernekapitalinstrumenter i CRR. Utvalget konkluderer med at egenkapitalbevisene ikke tilfredsstiller kravene som CRR stiller til ren kjernekapitalinstrumenters tapsabsorberende evne og prioritet.
Foranledningen for vurderingen er en dialog mellom Finanstilsynet og den europeiske banktilsynsmyndigheten, European Banking Authority (EBA) i forbindelse med EBAs vurdering av om norske ren kjernekapitalinstrumenter oppfyller kravene i CRR, der EBA ga uttrykk for at det er nødvendig at utjevningsfondet i sparebanker øker gradvis over tid, særlig der det er på et nivå vesentlig lavere enn den eierløse grunnfondskapitalen. Sparebankutvalget har ikke oppnådd å komme i dialog med EBA om tolkningen av CRR og har derfor foretatt en selvstendig vurdering av problemstillingen.
Det følger av CRR artikkel 26 nr. 1 at ren kjernekapitalinstrumenter består av blant annet kapitalinstrumenter forutsatt at vilkårene i artikkel 28 eller eventuelt artikkel 29 er oppfylt (bokstav a), overkurs ved emisjon i forbindelse med instrumentene som nevnt i bokstav a) (bokstav b), opptjent egenkapital (bokstav c) og andre fond (bokstav e). Postene som omhandlet i bokstav c) til f) skal anerkjennes som ren kjernekapital bare når banken umiddelbart og uten begrensning kan anvende dem til dekning av risikoer eller tap på det tidspunktet de oppstår. Egenkapitalbeviset er et kapitalinstrument og for krav til tapsdekning er det derfor artikkel 28 som gjelder. Det er ikke noe kapitalinstrument knyttet til grunnfondskapitalen, som utgjør ulike kapitalposter etter artikkel 26 nr. 1.
Det sentrale kriteriet som vurderes er om egenkapitalbeviset oppfyller krav til tapsabsorberende evne i artikkel 28 nr. 1 bokstav i), hvor følgende fremgår:
"Sammenlignet med alle kapitalinstrumenter som er utstedt av institusjonen, dekker instrumentene den første og forholdsmessig største andelen av tap etter hvert som de oppstår, og hvert instrument dekker tap i samme utstrekning som alle andre ren kjernekapitalinstrumenter."
Etter denne bestemmelsen skal kapitalinstrumentets tapsabsorberende evne sammenlignes med andre utstedte kapitalinstrumenter. Sparebankutvalget synes å legge til grunn at alle egenkapitalpostene i norske sparebanker hver for seg oppfyller kravene i CRR artikkel 26 og 28, basert på en ren ordlydsfortolkning. Etter sparebankutvalgets oppfatning er det ikke grunn til å bestride at det i norske egenkapitalbevisbanker bare finnes ett utstedt egenkapitalinstrument, og heller ikke at grunnfondskapitalen formelt sett kun består av egenkapitalposter. Sparebankutvalget mener likevel at det ikke er forenelig med formålene som CRR bygger på å anlegge en ren ordlydsfortolkning hvor det skilles mellom CRRs krav til henholdsvis instrumenter og poster uten å se forholdet mellom instrumenter og poster i sammenheng.
Sparebankutvalget synes å legge stor vekt på sammenligning med aksjeselskaper med flere aksjeklasser. Selv om det ved utformingen av reglene om egenkapitalbevis ble lagt vekt på at reglene utformes slik at egenkapitalbeviset markedsmessig skal ligne mest mulig på aksjer, er det som utvalget påpeker flere særtrekk i reguleringen av forholdet mellom grunnfondskapital og eierandelskapital som er ukjent i norske aksjeselskaper. Ettersom grunnfondskapitalen ikke er en kapitalklasse med rettigheter tilsvarende egenkapitalbevisene, eller et kapitalinstrument, fremstår det etter Advokatforeningens syn ikke treffende å vektlegge hvordan CRR får anvendelse på aksjer i ulike klasser.
Finansdepartementet foreslo i Prop. 13 L (2023–2024) enkelte lovendringer knyttet til utdelinger fra sparebanker, blant annet en endring av finansforetaksloven § 10-8, som skulle sikre at egenkapitalbevisene oppfylte kravene i CRR, men finanskomiteen gikk imot dette endringsforslaget, blant annet under henvisning til den ventede utredningen fra sparebankutvalget. I Innst. 204 L – 2023–2024 skriver finanskomiteen følgende (side 2):
"Komiteen tar ikke stilling til alle påstandene i høringsinnspillene, men er opptatt av rammevilkårene for norske sparebanker og i den forbindelse at norske myndigheter gjør det som er nødvendig for å sikre egenkapitalbevisets stilling som ren kjernekapital. Komiteen er i likhet med høringsinstansene opptatt av at denne typen endringer, som oppfattes som betydelige av sektoren, må være tilstrekkelig godt begrunnet og ikke gå lenger enn det norske finansforetak er forpliktet til etter EØS-reglene."
Advokatforeningen stiller spørsmål ved om forslagene til lovendringer for at egenkapitalbeviset skal oppfylle kravene i CRR er tilstrekkelig godt begrunnet. Selv om også andre rettskildefaktorer enn forordningens ordlyd kan være relevante for tolkningen, synes sparebankutvalget, etter en helhetsvurdering, å legge til grunn en tolkning som ikke samsvarer med ordlyden i artikkel 28 nr. 1 bokstav i). Etter Advokatforeningens syn skal det tungtveiende grunner til for en utvidende tolkning og det er begrenset med kilder som klart tilsier en utvidende tolkning, særlig om hvordan andre ren kjernekapitalposter skal vurderes i forhold til ren kjernekapitalinstrumenter. Advokatforeningen har også notert at Finans Norge i sin høringsuttalelse til høringsnotatet som resulterte i Prop. 13 L (2023-2024) har argumenter for en tolkning som taler for at egenkapitalbeviset oppfyller kravene i CRR.
Sparebankutvalget foreslår vesentlige endringer i kapitalstrukturen i sparebanker, herunder i prioritetsreglene for dekning av tap, til ulempe for egenkapitalbeviset. Før det eventuelt vedtas endringer i regelverket, bør Finansdepartementet ha bragt klarhet i, gjennom dialog med EBA, at endringene som gjøres i regelverket er helt nødvendige endringer som ikke går lenger enn det CRR krever.
3.2 Definisjonen av finansstiftelse
I forslaget til definisjon av finansstiftelse i finansforetaksloven § 1-5 fremgår det ikke klart at finansstiftelser også kan opprettes ved sammenslåing og deling av finansforetak, jf. finansforetaksloven § 12-3 fjerde ledd. Advokatforeningen foreslår derfor følgende utforming (tilføyelse i kursiv):
"(10) Med finansstiftelse menes en stiftelse som er opprettet ved avvikling, sammenslåing, deling eller omdanning av finansforetak eller ved konvertering av grunnfondskapital til eierandelskapital."
3.3 Finansforetaksloven § 8-8
Utvalget har kun foreslått en endring i § 8-8 som følge av endret paragrafnummerering. Bestemmelsen stiller krav om at avtaler med nærmere angitte parter skal forelegges generalforsamlingen for godkjennelse dersom "foretakets ytelse har en virkelig verdi som utgjør mer enn en tjuedel av summen av grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen i foretaket". Utvalget foreslår endringer i sammensetningen av kapitalklassene og en ny definisjon av eierbrøken. Advokatforeningen stiller spørsmål ved om gjeldende utforming i tilstrekkelig grad hensyntar de foreslåtte endringene som eierandelsmodellen innebærer. Dersom "summen av grunnfondskapitalen og eierandelskapitalen" hensyntatt eierandelsmodellen skal forstås som summen av vedtektsfestet grunnfondskapital og eierandelskapital, vil terskelen antakelig bli svært lav sammenlignet med gjeldende terskel. Dersom eierandelsmodellen innføres bør det vurderes nærmere hvordan bestemmelsen skal utformes og hva som er en hensiktsmessig terskel.
Bestemmelsen ble for øvrig utformet etter mønster fra allmennaksjeloven § 3-8 slik bestemmelsen var utformet på tidspunktet for finansforetakslovens vedtakelse. Det er i ettertid foretatt flere endringer i allmennaksjeloven § 3-8, og det er også gitt særlige regler for noterte foretak. Det bør derfor også vurderes om det er hensiktsmessig å tilpasse finansforetaksloven § 8-8 i tråd med senere endringer i allmennaksjeloven.
3.4 Forslag til ny § 12A-8
I forslag til ny § 12A-8, som viderefører gjeldende § 12-26, er det foreslått et nytt fjerde ledd som følge av at sparebankutvalget foreslår at det skal gjelde kompetanse- og egnethetskrav for daglig leder og styret i sparebankstiftelser. I lovforslaget henvises det bare til finansforetaksloven § 8-9, som gjelder melding til Finanstilsynet om endringer i styret. Dersom egnethetskravet også skal gjelde daglig leder, antar Advokatforeningen at det også er hensiktsmessig at det gis melding til Finanstilsynet om endring av daglig leder, slik at bestemmelsen også bør henvise til § 8-14.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær