Forslag til forskrifter til ny finanstilsynslov mv.

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Vi viser til Finansdepartementets høringsbrev publisert 11. november 2024, med høringsfrist 9. januar 2025. 

Finanstilsynet foreslår i dette høringsnotatet en samleforskrift til finanstilsynsloven (finanstilsynsforskriften) med utfyllende regler knyttet til styrets ansvar og oppgaver og det nye Finanstilsynsklagenemndas virksomhet. Den nye finanstilsynsloven har bestemmelser om klage over Finanstilsynets vedtak, som skal behandles av en ny nemnd, Finanstilsynsklagenemnda. Dette gjelder alle vedtak truffet av Finanstilsynet, med unntak av vedtak som nevnt i finansforetaksloven § 20-3 om krisehåndteringsmyndighet eller klage over vedtak etter gjeldsinformasjonsloven. I dag er det Finansdepartementet som behandler de fleste klagene over Finanstilsynets vedtak. 

Finanstilsynet foreslår i forskriften også enkelte mindre justeringer i reglene om fordeling av Finanstilsynets utgifter. 

Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bank, finansiering og valuta. Lovutvalget for bank, finansering og valuta består av Carine Lindman-Johannesen (leder), Eirik Solem, Lene Kristin Hennø, Elisabeth Eriksson, Hanne Sanne og Hilde Høksnes.

3    Advokatforeningens overordnede merknader

Innledningsvis vil Advokatforeningen påpeke at det er problematisk at Finanstilsynet, som selv er part i klagesaker som skal behandles av nemnda, foreslår regler for Finanstilsynsklagenemnda organisering og virkeområde.  At Finanstilsynet selv foreslår regler for nemnda, kan gi inntrykk av at tilsynet har en uforholdsmessig innflytelse over nemndas virksomhet, noe som kan svekke klageorganets legitimitet. 

Vi anbefaler derfor at utarbeidelsen av forskrifter som regulerer Finanstilsynsklagenemnda, i størst mulig grad forankres i en prosess som involverer uavhengige aktører enten via en offentlig utredning eller en ekspertutredning som inkluderer eksterne juridiske eksperter, bransjeorganisasjoner eller representanter for brukerne av nemnda. En slik fremgangsmåte vil styrke tilliten til at nemnda opererer uavhengig av Finanstilsynet.

Advokatforeningen mener videre at det bør innarbeides bedre rettssikkerhetsgarantier for ileggelse av administrative sanksjoner, se nærmere om det i pkt. 4 nedenfor.

Våre merknader til de konkrete forskriftsbestemmelsene er inntatt i pkt. 5. 

4    Rettssikkerhetsgarantier ved administrative sanksjoner

4.1    Generelt

Finanstilsynet viser i sitt høringssvar til at forvaltningslovens regler om klagesaksbehandling vil gjelde for nemndas arbeid, med mindre ikke annet fremgår av særlovgivningen. 

Advokatforeningen påpeker at Finanstilsynsklagenemnda skal behandle mulige klager over administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr. 

Administrative sanksjoner, som er sanksjoner ilagt av forvaltningen, er ikke straff etter norsk rett, men regnes som straff etter EMK artikkel 6. Det betyr at saksbehandlingen må oppfylle rettssikkerhetsgarantier, selv om sakene skal ivaretas av forvaltningen. Når Finanstilsynsklagenemnda skal behandle disse klagene er Advokatforeningen opptatt av rettssikkerhetsgarantier ivaretas. Det at sakene er forvaltningssaker i stedet for straffesaker, kan ikke medføre at rettssikkerhetsgarantiene blir dårligere.

Kapittel IX i forvaltningsloven hjemler ileggelse av administrative sanksjoner, men selve kapittelet inneholder ikke noen rettssikkerhetsgarantier. I tillegg er det en rettssikkerhetsmessig utfordring at forvaltningen i saker om administrative sanksjoner både fungerer som etterforsker, påtalemyndighet og dommer. Det er derfor viktig at rettssikkerhetsgarantiene sikres i særlovgivningen. 

Sentrale rettssikkerhetsgarantier for å sikre en rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 inkluderer blant annet retten til kontradiksjon, retten til å bli hørt og selvinkrimineringsvernet. Kontradiksjon er viktig for å sikre materielt riktige avgjørelser. Kontradiksjon kan for eksempel ivaretas gjennom tilstrekkelig tid til å ta til motmæle, innsyn i sakens dokumenter og anledning til å føre bevis. Retten til kontradiksjon står også sentralt i forvaltningsretten. For at saken skal bli tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17, er det viktig at partene får anledning til å uttale seg. Hovedregelen er at saksbehandlingen i forvaltningssaker, er skriftlig. Årsaken til skriftligheten er hensynet til effektivitet og å skape en tillitsvekkende saksbehandling basert på dokumentasjon. 

4.2    Muntlige forhandlinger

I høringsnotatet foreslås det at det ikke bør åpnes adgang til å avholde muntlige forhandlinger i den nye klagenemnda, jf. punkt 3.4.2.5 i høringsnotatet.

Advokatforeningen er uenig i dette, og mener at det i noen saker for Finanstilsynsklagenemnda må være en rett til muntlige høringer. En sentral rettssikkerhetsgaranti etter EMK artikkel 6 er retten til å bli hørt – «[the) right to a fair and public hearing» . Hovedregelen i straffeprosessen er at partene har anledning til å fremlegge saken sin muntlig overfor den domstolen som behandler saken, jf. straffeprosessloven § 278. Muntlige høringer gir bevisumiddelbarhet, anledning til å imøtegå bevis og argumenter direkte, og bidrar til materielt riktige avgjørelser. 

Etter forvaltningsloven er det en viss adgang til å fremlegge saken sin muntlig for det aktuelle forvaltningsorganet, dersom parten har saklig grunn for det, jf. fvl. § 11 d. Vilkåret om saklig grunn for muntlig fremleggelse innebærer ifølge forarbeidene  at parten må ha noe å anføre eller spørre om noe som vedrører saken. Selv om det er anledning til å be om en muntlig fremleggelse, er det ikke en rettighet, og muligheten brukes i varierende grad.

Advokatforeningen mener en større grad av muntlighet i overtredelsessaker, også i klageomgangen, vil bidra til en bedre kontradiksjon for partene, og sikre at hele saken blir hørt. Det at overtredelsessakene kan variere i omfang, kan tilsi en utvidet rett til å bli hørt i saker hvor det f.eks. er tale om høye gebyrer eller der det er snakk om en persons troverdighet.

Til sammenligning skal Konkurranseklagenemnda for behandling av klagesaker, på alle trinn i saksbehandlingen av eget tiltak vurdere om det er grunn til å holde møte med en part eller Konkurransetilsynet eller gjennomføre muntlige forhandlinger, jf. konkurranseloven § 37. Konkurranseklagenemnda kan for den enkelte sak beslutte at saksbehandlingen skal være helt eller delvis muntlig, og det skal tas hensyn til blant annet sakens art, sakens art og betydning effektiv ressursbruk og klagers rettssikkerhet, jf. forskriftens § 6 andre ledd

Advokatforeningen mener at det for noen saker for Finanstilsynsklagenemnda, må være en rettighet til å få muntlige forhandlinger. Det innebærer likevel en fleksibilitet for nemnda, men fordrer en begrunnelse ved et eventuelt avslag. Sentralt for vurderingen av muntlighet må blant annet være sakens art, kompleksitet, alvorlighetsgrad og hvor høye gebyrer det kan være snakk om. I første omgang foreslår Advokatforeningen at retten til muntlig forhandling fremgår eksplisitt av forskriften, men på sikt bør retten til muntlige forhandlinger forankres i loven.

5    Merknader til forslagene i høringsnotatet

5.1    Oppnevning og sammensetning av nemnda 

Advokatforeningen er enig i at nemnda må bemannes på en måte som innebærer at kvaliteten på avgjørelsene i klagesaker opprettholdes på et høyt nivå når klagesaksbehandlingen overføres til
klagenemnd. 

Advokatforeningen er enig i forslaget om at medlemmene bør «ha juridisk, økonomisk eller annen relevant kompetanse», slik det er foreslått. 

Advokatforeningen mener i tillegg at det bør gjelde særskilte kvalifikasjoner for leder og nestleder av klagenemnden. Generelt mener Advokatforeningen at det er fordelaktig om nemnder som ivaretar denne type klagebehandling ledes av dommere med erfaring fra saksfeltet. Vi mener dette bør være hovedregelen ved etablering av nye nemnder som skal vurdere klager over administrative sanksjoner (som kan anses som «straff» i EMK artikkel 6s forstand). Dommere har omfattende erfaring med å med komplekse juridiske spørsmål, vanskelige bevisvurderinger og å fatte avgjørelser som balanserer ulike hensyn. Deres uavhengighet og objektivitet er sentrale prinsipper i rettsstaten og gir trygghet for at klagebehandlingen skjer på en rettferdig og forsvarlig måte. Dette prinsippet understøttes også av anbefalingene i vedlagte DFØ-rapport «Nemnd eller ikke nemnd?» (2024-1), som fremhever verdien av juridisk kompetanse og uavhengighet i nemndledelse.

Videre vil en dommer som leder nemnda bidra til å styrke dens legitimitet og uavhengighet, både overfor parter som bringer saker inn for nemnda og overfor offentligheten. En leder med dommerkvalifikasjoner vil være vant til å sikre at saksbehandlingen skjer i henhold til regler og prosedyrer, noe som er avgjørende for en effektiv og tillitvekkende klagebehandling. Forvaltningslovutvalget  pekte også på at det for noen nemnder kan være en fordel at lederen har dommerkvalifikasjoner, og at rettssikkerhetshensyn kan trekke i samme retning. Særlig gjelder dette for klagenemnder som behandler spørsmål av inngripende betydning for den enkelte. Advokatforeningen mener etter dette at kravet om at nemndas leder og nestleder har dommererfaring må fastsettes i finanstilsynsloven.

Når det gjelder hvem som for øvrig kan oppnevnes til klagenemnden skriver Finanstilsynet følgende i høringsnotatet:

«Ved sammensetning av nemnda må derfor behovet for kompetanse veies opp mot hensynet til bransjeuavhengighet og tilliten til at tilsynet med markedet utføres av en instans uten subjektive interesser i resultatet av avgjørelsene. Sistnevnte hensyn taler mot å tillate personer med aktive roller i markedet som medlemmer av nemnda, for eksempel ansatte i foretak under tilsyn av Finanstilsynet eller advokater med aktive roller i markedet.»

Vi ser at uttalelsen knyttet til advokater ikke er gjentatt i forskriftsbestemmelsen, men Advokatforeningen er uansett ikke enig i at advokater med «aktive roller i markedet» ikke kan være medlemmer av nemnda. Advokater som ofte representerer klienter med aktive roller i markedet, vil ofte ha spesialkompetanse og praktisk erfaring som kan være verdifull for nemnda. Deres kunnskap om relevante lover og markedet kan bidra til balansert og veloverveid saksbehandling. 

En generell utelukkelse av advokater som representerer klienter som har en aktive roller i markedet er ikke i tråd med Forskrift om advokater og andre som yter rettslig bistand vedlegg 1 punkt 1.2 tredje ledd. Prinsippet om at advokater ikke skal identifiseres med klientene, er for øvrig avgjørende for tilliten til advokaters arbeid og deres rolle i rettspleien og er derfor også tydeliggjort i FN’s «Basic Principles on the Role of Lawyers» som i punkt 18 også understreker at advokater ikke skal identifiseres med sine klienter. Advokater vil naturligvis ikke kunne delta i behandlingen av saker der de har hatt en rolle som advokat. Her vil imidlertid forvaltningslovens regler, sammen med Regler for god advokatskikk, sikre at advokater fratrer saker der de er inhabile.

For å sikre uavhengighet forutsetter Advokatforeningen at ansatte i Finanstilsynet og Finansdepartementet ikke kan oppnevnes som medlem i nemnda.

5.2    Andre merknader 

5.2.1    Foreleggelse av spørsmål for EFTA-domstolen

Advokatforeningen anbefaler at forskriften tydelig fastslår at Finanstilsynsklagenemnda kan forelegge spørsmål for EFTA-domstolen. Dette er spesielt viktig i lys av sakenes ofte EØS-rettslige kompleksitet og for å sikre at nemnda kan hente inn nødvendig juridisk avklaring.

EFTA-domstolen har i flere avgjørelser funnet at norske klagenemnder omfattes av adgangen til å forelegge saker for domstolen, bl.a. Markedsrådet, Statens helsepersonellnemnd og Skatteklagenemnda ved Sentralskattekontoret for storbedrifter. Det samme gjelder det liechtensteinske finanstilsyns klageinstans. 

EFTA-domstolen tar hensyn til en rekke faktorer når den vurderer om et organ er å anse som en domstol etter ODA artikkel 34. Disse inkluderer særlig om det anmodende organ er opprettet ved lov, har permanent eksistens, har bindende avgjørelsesmyndighet, anvender rettsregler og er uavhengig, samt eventuelt om saksbehandlingen er en partsprosess og tilsvarer rettergangen i en domstol. Se nærmere om dette praksis omtalt i avsnitt 35–43 i saken E-5/16.

5.2.2    Offentliggjøring av vedtak

For å sikre transparens og rettssikkerhet, mener Advokatforeningen at forskriften bør inneholde bestemmelser om offentliggjøring av vedtak. Dette kan gjøres i anonymisert eller sladdet form, og bør omfatte både klagenemndas vedtak og relevante vedtak fra Finanstilsynet. Det samme gjelder tolkningsuttalelser. Videre anbefales det at samtlige konsesjonsvedtak og dispensasjonsvedtak gjøres tilgjengelig i Finanstilsynets virksomhetsregister for å øke tilgjengeligheten av informasjon om vilkår og avgjørelser.

5.2.3    Partsinnsyn i opplysninger fra andre lands tilsyn

Advokatforeningen påpeker at det er en rettssikkerhetsmessig utfordring at opplysninger mottatt fra andre lands tilsyn kan tillegges avgjørende vekt når et vedtak treffes, uten at parten gis innsyn i opplysningene. Et eksempel er konsultasjonsmekanismen i finansforetaksforskriften § 6-2, jf. CRD artikkel 24.  Vi er kjent med at Finanstilsynet ikke vil gi partsinnsyn i slik korrespondanse, under henvisning til offl. § 20 bokstav b.

Etter Advokatforeningens oppfatning, vil det ikke skade Norges utenrikspolitiske interesser å gi innsyn i følgende type opplysninger:

• Finanstilsynet er folkerettslig forpliktet til å innhente denne typen opplysninger, og
• det utenlandske tilsynet er forpliktet til å besvare forespørselen om informasjonen. 

For å sikre innsynsretten bør det fastsettes i finanstilsynsforskriften at en part har rett til innsyn i opplysninger og vurderinger innhentet fra andre lands tilsyn i medhold av konsultasjonsmekanismer fastsatt i lov eller forskrift som ledd i saksbehandling av enkeltsaker, og som angår den aktuelle parten.

For ordens skyld nevner vi at i tillegg til konsultasjonsmekanismen, er utveksling av opplysninger blant annet regulert i forskrift 30. november 1998 nr. 1102 om Finanstilsynets utveksling av opplysninger med tilsynsmyndigheter fra land i og utenfor EØS-området og CRD art. 53-56, men dette gjelder taushetsbelagte opplysninger, og bør ikke være til hinder for at det gis partsinnsyn i korrespondanse som vedrører den aktuelle parten.

5.2.4    Overgangsbestemmelser 

Advokatforeningen merker seg at Finanstilsynet ikke har innarbeidet et forslag til overgangsbestemmelser for håndteringen av klager som i dag ligger i departementet. Etter Advokatforeningens oppfatning vil det mest hensiktsmessige være at de sakene som ikke er ferdigbehandlet i Finansdepartementet ved ikrafttreden av forskriften, overføres til Finanstilsynsklagenemnda. 

                                      Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                                   Merete Smith
leder                                                                                              generalsekretær