Forslag om å utvide fristene for å fremme krav om merverdiavgiftskompensasjon for kommuner
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Advokatforeningen viser til Finansdepartementets høringsnotat datert 29. november 2024.
Høringen gjelder forslag om endring av frister for å fremme krav om merverdiavgiftskompensasjon for kommuner mv. Fristen for å sende inn høringsuttalelse er 3. mars 2025.
Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for avgiftsrett. Lovutvalget består av Frode Heggdal Larsen (leder), Nils Flesland Bull, Trond Egil Egebakken, Ola Fredriksen og John Olav Auran, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor avgiftsretten.
Finansdepartementet sender på høring forslag om nye regler for å fremme krav om merverdiavgiftskompensasjon for kommuner, fylkeskommuner og visse private og ideelle virksomheter. Dagens regler gir svært korte frister og etter utløpet av fristene er det ingen mulighet til å endre til gunst for de kompensasjonsberettigede. Forslaget innebærer en betydelig utvidelse av fristene for å fremme og endre krav om merverdiavgiftskompensasjon.
Departementet foreslår å utvide fristen for å levere skattemelding for merverdiavgiftskompensasjon til tre år etter utløpet av skatteleggingsperioden. Den kompensasjonsberettigede skal innenfor samme frist kunne egenendre tidligere kompensasjon ved å levere ny skattemelding. Etter utløpet av treårsfristen må den kompensasjonsberettigede som ønsker en endring, anmode skattemyndighetene om å ta opp saken.
Departementet foreslår også å utvide adgangen for skattemyndighetene til å endre fastsettingen av merverdiavgiftskompensasjon til gunst for den kompensasjonsberettigede ved at de alminnelige reglene i skatteforvaltningsloven § 12 skal gjelde, slik at det skal være en frist på 5 år.
Departementet presiserer at ordningen også skal omfatte de tilfeller hvor den kompensasjonsberettigede ikke har levert skattemelding innen fristen. Forslaget innebærer en opphevelse av adgangen andre enn kommuner og fylkeskommuner har til å fremsette krav for et helt kalenderår i skattemeldingen for sjette periode.
Departementet ser det videre som en fordel at forvaltningsreglene for merverdiavgiftskompensasjon samles i skatteforvaltningsloven, samt at det foreslås enkelte endringer i reglene om forfall og renter.
3 Nærmere om forslaget
Forslaget innebærer en betydelig utvidelse av dagens frister og mulighet for den kompensasjonsberettigede til å egenendre tidligere kompensasjon ved å levere ny skattemelding. Det foreslås også å utvide adgangen skattemyndighetene har til å endre fastsettingen av merverdiavgiftskompensasjon til gunst for den kompensasjonsberettigede.
Forslaget innebærer noen begrensinger ved at adgangen til å fremsette krav for et helt kalenderår bortfaller.
I forbindelse med endringen ønsker departementet at forvaltningsreglene for merverdiavgiftskompensasjon samles i skatteforvaltningsloven.
Advokatforeningen kommenterer de enkelte endringene under.
4 Advokatforeningens kommentarer til forslaget
4.1 Leveringsfrist
Dagens frister er svært korte for kommuner og fylkeskommuner og har vært begrunnet med myndighetenes behov for forutberegnelighet knyttet til at ordningen skulle være provenynøytral og ble finansiert med trekk i rammetilskuddet til kommunene. Når dette behovet for forutberegnelighet ikke lenger er til stede er det riktig og viktig at reglene endres.
Gjeldende rett er at det foreligger to grupper av kompensasjonsberettigede som har ulike frister for foreldelse. Advokatforeningen er positiv til at det innføres en felles foreldelsesfrist som er lik for alle kompensasjonsberettigede. For andre kompensasjonsberettigede enn kommuner og fylkeskommuner, hvor fristen til å levere skattemelding for kompensasjon er en gang i året, vil overgangen til å måtte levere skattemelding hver termin medføre noe mer administrasjon enn den tidligere ordningen med årsoppgave. Endringsforslaget i skatteforvatningsloven § 8-7-2 gir fortsatt den gruppen mulighet til å levere skattemeldingen per kalenderår, men det må da fordeles på den enkelte termin gjennom året.
Advokatforeningen ønsker å påpeke at departementet i høringsnotatet – side 8 – skriver at treårsfristen gjelder etter utløpet av skatteleggingsperioden, noe som følges opp i endringsforslaget til forskrift til skatteforvaltningsloven § 8-7-2 første ledd hvor det heter: (1) Leveringsfrist for skattemeldingen er tre år etter utløpet av skatteleggingsperioden.
Leveringsfristen etter skatteforvaltningsforskriften § 8-3-10 første ledd for alle typer skattemeldinger for merverdiavgift, er: (1) Leveringsfristen for skattemelding er en måned og ti dager etter utløpet av hver skatteleggingsperiode ……
Advokatforeningen mener det bør være en målsetning at fristreglene er like og at det er unødig og kompliserende å operere med ulike fristregler når målsetningen er å harmonisere gjeldende regler på dette området.
4.2 Egenendring
Advokatforeningen støtter forslaget om å innføre en adgang for kompensasjonsberettigede til å foreta egenendring av tidligere leverte skattemeldinger. Dagens endringsadgang etter skatteforvaltningsloven § 9-4 gjelder ikke for merverdiavgiftskompensasjon.
Advokatforeningen er enig med departementet at når den kompensasjonsberettigede oppdager feil i tidligere leverte skattemeldinger, er egenendring et effektivt og lite ressurskrevende tiltak for å rette opp feilen.
Kommuner og fylkeskommuner driver virksomhet som er underlagt både lov om merverdiavgift og lov om merverdiavgiftskompensasjon. Det hender at en kommune har krevd merverdiavgiftskompensasjon for anskaffelser hvor kommunen skulle krevd fradrag etter merverdiavgiftsloven, eller motsatt.
Slik endringene av skatteforvaltningsloven § 9-4 er foreslått i høringsnotatet, vil en kommune ha rett og plikt til å levere egenmelding for skattemelding for merverdiavgiftskompensasjon inntil tre år etter utløpet av skatteleggingsperioden, mens egenmelding med krav om økt fradrag i skattemeldingen for merverdiavgift kan foretas inntil tre år etter leveringsfristen for skattemeldingen.
Ulik fristberegning vil kunne medføre at en kommune krever fradrag for en skatteleggingsperiode hvor kommunen ikke samtidig reduserer tidligere krav om merverdiavgiftskompensasjon, noe som kan føre til en uberettiget fordel. Tilsvarende vil det kunne oppstå en utilsiktet ulempe der kommunen korrigerer tidligere krav om fradrag uten rett til å fremme økt krav om merverdiavgiftskompensasjon.
Advokatforeningen mener at forslaget om endring av skatteforvaltningsloven § 9-4 også kan ha en side mot reglene om omtvistede krav. Den 6. oktober 2022 sendte Finansdepartementet et høringsnotat om utsatt tidfesting for merverdiavgift for omtvistede krav med grunnlag i tilvirkningskontrakter. I høringsnotatet pkt. 3.5 side 17 står det at:
«Det kan oppstå tilfeller hvor det ikke blir klarlagt at kravet er omtvistet før beløpet på merverdiavgift knyttet til det omtvistede kravet er oppgitt i skattemeldingen for merverdiavgift. Siden salgsdokumentasjon i slike tilfeller vil være korrekt utstedt, er det ikke grunnlag for å korrigere skattemeldingen ved utstedelse av en kreditnota. Departementet antar at i slike tilfeller kan fastsettingen endres ved at den skattepliktige foretar korreksjon i inneværende termin.»
Hvis en ser for seg at selger utsteder faktura med merverdiavgift, kjøper bestrider kravet, og enighet om kravet inntreffer 4 år etter fakturadato, vil kompensasjonsberettiget kjøper da ha rett til å foreta egenendring, eller vil rett til egenendring ha gått tapt fordi egenendringen foretas «tre år etter utløpet av skatteleggingsperioden»?
Advokatforeningen antar at foreldelsesfristen – adgangen til å foreta egenendring – i slike tilfeller starter å løpe i den skatteleggingsperioden tvisten blir avklart. Advokatforeningen mener at dette er noe som bør klargjøres.
4.3 Revisorbekreftelse
Vilkåret om at grunnlaget for kompensasjon skal bekreftes av revisor endres ikke. Forslaget innebærer at også krevet om revisorbekreftelse skal gjelde for egenendring og anmodning om endring. Departementet legger til grunn at kravet til revisorbekreftelse også gjelder selv om egenendringen medfører en reduksjon av tidligere innsendte krav.
Innhenting av revisorbekreftelse er forbundet med kostnader og medfører administrative byrder. På den annen side er det vanskelig å se for seg at en skattemeldingsoppgave som endrer den opprinnelige ikke skal godkjennes på nytt av revisor. Et slikt prinsipp vil uthule betydningen av revisorbekreftelsen.
Advokatforeningen er enig i at vilkåret om revisorbekreftelse ikke endres.
4.4 Forfall og renter
Forslaget nødvendiggjør enkelte endringer knyttet til forfall og renter for krav om merverdiavgifts-kompensasjon hvor formålet er at de alminnelige reglene i skattebetalingsloven kommer til anvendelse. Reglene søkes videre harmonisert med det som gjelder for merverdiavgiftskrav.
Endringsforslagene i skattebetalingsloven § 10-60 femte ledd om at forfallsfristen skal regnes fra skattemyndighetene har mottatt skattemeldingen er harmonisert med andre merverdiavgiftskrav.
Ved egenendring som innebærer tilbakebetaling av utbetalt kompensasjon, beregnes det rente fra beløpet ble utbetalt til ny endret melding kommer frem til skatte- og avgiftsmyndighetene, jf. ny tilføyelse i skattebetalingsloven § 11-2 sjette ledd.
Advokatforeningen er enig i endringsforslagene.
4.5 Tilleggsskatt
I høringsnotat 9. oktober 2024 foreslår departementet å oppheve reglene om frivillig retting i skatteforvaltningsloven § 14-4 bokstav d. Med frivillig retting kan skattepliktige slippe tilleggsskatt og straff for å ha gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger om formue og inntekt. Den skattepliktige må betale den unndratte skatten med renter.
Departementet foreslår i stedet et unntak for tilleggsskatt som skal følge reglene om egenendring. Dette innebærer at det i utgangspunktet ikke skal ilegges tilleggsskatt når den skattepliktige egenendrer sin tidligere fastsetting. Det vises til nærmere omtale i høringsnotatet om frivillig retting. Etter forslaget i høringsnotatet her skal egenendringsadgangen omfatte merverdiavgiftskompensasjon.
Departementet foreslår at de foreslåtte endringene knyttet til unntak for tilleggsskatt ved egenendring, også skal omfatte merverdiavgiftskompensasjon.
Advokatforeningen støtter forslaget om at det ikke skal ilegges tilleggsskatt når den kompensasjons-berettigede foretar en egenendring. Advokatforeningen viser ellers til vår høringsuttalelse av 23. desember 2024 knyttet til forslaget om endringer i reglene om frivillig retting.
4.6 Økonomiske og administrative konsekvenser
For de kompensasjonsberettigede innebærer forslaget at leveringsfristen for skattemelding for merverdiavgiftskompensasjon utvides, og at det innføres adgang for den kompensasjonsberettigede til å egenendre tidligere fastsatt kompensasjon. Videre foreslås det at skattemyndighetens adgang til å myndighetsfastsette merverdiavgiftskompensasjon utvides.
Advokatforeningen er enig med departementet at muligheten for egenendring også vil gi administrative fordeler ved at dagens foreldelsesregler faller bort.
4.7 Ikrafttredelse
Departementet legger opp til at endringsadgangen bare skal gjelde nye krav om kompensasjon. Advokatforeningen forstår dette slik at denne begrensningen vil medføre at alle anskaffelser foretatt før ikrafttredelsestidspunktet ikke vil bli omfattet av ny utvidet foreldelsesfrist. Konkret medfører dette at hvis en kommune har gjort en feil i skattemeldingen for f.eks. 2024 ved å unnlate å kreve kompensasjon for en anskaffelse foretatt i 2024, så vil det ikke være anledning til å korrigere dette i en senere skattemelding.
Etter Advokatforeningens syn bør det klargjøres enten i lovteksten, eller i lovforarbeidene, at utvidelse av foreldelsesfristen ikke vil gjelde for anskaffelser foretatt før ikrafttredelsestidspunktet.
Advokatforeningen mener ellers at det er vanskelig å forstå behovet for at reglene kun skal virke fremover i tid. Skattemyndighetene har allerede en endringsadgang overfor kompensasjonsberettigede virksomheter i fem år. Advokatforeningen mener at en tilsvarende mulighet for egenendring bør også kompensasjonsberettiget ha. En endring tilbake i tid vil kreve involvering fra skattemyndighetene.
Hensynet bak reglene om egenendring tilsier at ordningen også bør omfatte muligheten til å egenrette for anskaffelser foretatt før ikrafttredelsestidspunktet.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær