Forslag til gjennomføring av NPL-direktivets regler om kredittkjøpere
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til Finansdepartementets høringsbrev datert 30. juni 2025 med høringsfrist den 10. oktober 2025.
Høringen gjelder forslag til endringer i finansforetaksloven og finansforetaksforskriften for å gjennomføre regler om kredittkjøpere i direktiv (EU) 2021/2167 om kredittjenestevirksomheter og kredittkjøpere (NPL-direktivet).
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bank, finansiering og valuta. Lovutvalget består av Hilde Høksnes (leder), Eirik Solem, Elisabeth Eriksson, Hanne Sanne, Lene Kristin Hennø og Jørgen Keiserud, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
3 Kommentarer til forslagene
3.1 Høringsnotatet punkt 1.3 - Lovteknisk løsning
Advokatforeningen støtter forslaget om at NPL-direktivets regler om kredittkjøpere tas inn i finansforetaksloven.
3.2 Høringsnotatet punkt 3 – virkeområde og definisjoner mv.
Advokatforeningen støtter forslaget i høringsnotatets punkt 3.3.1 om å likebehandle finansieringsforetak med kredittinstitusjoner ved gjennomføring av direktivet, siden finansieringsforetak i det vesentlige er underlagt de samme reglene som kredittinstitusjoner. Forslaget innebærer at finansieringsforetak ikke vil være omfattet av det nye regelverket om kredittkjøpere. Det bør derfor presiseres i nytt femte ledd i finansforetaksloven § 1-5 at finansieringsforetak ikke kan være kredittkjøpere, slik det fremgår for kredittinstitusjoner.
Finanstilsynet foreslår å tilføye en ny bokstav g i finansforetaksloven § 2-1 tredje ledd, som uttrykkelig fastslår at erverv av forfalte fordringer ikke skal regnes som finansieringsvirksomhet og dermed ikke lenger vil være underlagt krav om konsesjon. Fordringer anses i denne sammenheng som forfalte allerede dagen etter forfallsdato, og bestemmelsen er noe videre enn definisjonen av forfalte fordringer som kan erverves av kredittkjøpere. Videre vises det til at ny bokstav g ikke regulerer når en fordring kan erverves, da dette reguleres av definisjonen av kredittkjøper eller andre bestemmelser.
Dette skiller seg fra de nye reglene om kredittkjøpere i finansforetaksloven § 1-5 femte ledd, som bare kommer til anvendelse for fordringer som har vært forfalt i minst 90 dager eller er hevet. Andre fordringer faller utenfor regelverket.
Advokatforeningen vil i tillegg bemerke at finansforetaksloven § 12-27 stiller krav om tillatelse ved overdragelse av låneportefølje og andre fordringsmasser «av vesentlig omfang», mens det ikke foreligger noen regulering av fordringer under denne vesentlighetsterskelen. Denne bestemmelsen er foreslått endret i forbindelse med gjennomføringen av CRD 6, jf. høringen publisert av Finansdepartementet 10. februar 2025, og det er foreslått en ny § 12-29 som vil regulere overdragelse av fordringer fra kredittinstitusjoner og finansieringsforetak. Der er det foreslått at porteføljeoverdragelser av vesentlig omfang skal meldes til Finanstilsynet, noe som blant annet vil være tilfelle dersom porteføljen utgjør 10 prosent eller mer av forvaltningskapitalen til avhender eller mottaker. Ved beregningen er det riktignok gjort unntak for overføring av misligholdte lån, hvilket innebærer at overdragelse av slike porteføljer verken vil være underlagt melde- eller konsesjonsplikt. Misligholdte lån er imidlertid ikke definert i den sammenheng. Dersom intensjonen er at overdragelse av lån forfalt med mindre enn 90 dager – som ikke omfattes av reglene om kredittkjøpere – skal være unntatt melde- eller konsesjonsplikt i forbindelse med overdragelse av slike porteføljer, bør det sikres konsistens ved bruk av begrepene "forfalt fordring" og "misligholdt" fordring i finansforetaksloven. Advokatforeningen legger for øvrig til grunn at paragraferingene i forslaget om et nytt avsnitt VII om erverv av forfalte fordringer samstemmes i det videre lovarbeidet – avhengig av oppfølgingen av forslaget om gjennomføring av CRD 6, inkl. forslaget til ny § 12-29.
3.3 Høringsnotatet punkt 9 - Opplysningsplikt
Finanstilsynet foreslår i ny § 12-36 en opplysningsplikt rettet mot "enhver" for å kunne føre tilsyn med overholdelsen av reglene som gjennomfører NPL-direktivet i norsk rett.
Advokatforeningen mener at en slik generell opplysningsplikt er inngripende. Det bør primært være foretak under tilsyn som pålegges å gi opplysninger til Finanstilsynet, og en eventuell opplysningsplikt for andre bør være begrenset til tilfeller der Finanstilsynet ikke mottar tilstrekkelig informasjon fra disse foretakene.
Direktivet inneholder ikke bestemmelser om forholdet mellom opplysningsplikt og taushetsplikt for dem som blir pålagt å gi opplysninger. Finanstilsynet foreslår at det fastsettes at opplysningsplikten gjelder uten hinder av taushetsplikt, men slik at opplysningsplikten likevel skal vike for opplysninger som vedkommende ikke kunne ha gitt i en straffesak.
Ettersom direktivet ikke fastsetter uttrykkelig at opplysningsplikten også gjelder for den som er underlagt taushetsplikt, mener Advokatforeningen at opplysningsplikten ikke bør gå foran lovbestemt taushetsplikt for andre enn foretak under tilsyn.
Forslaget til ny § 12-36 inneholder en henvisning til markedsføringsloven § 34 fjerde ledd første og andre punktum, som skal gjelde forholdet mellom opplysningsplikt og taushetsplikt. Etter Advokatforeningens syn er det mer hensiktsmessig å regulere forholdet til taushetsplikt direkte i finansforetaksloven. Markedsføringsloven § 34 fjerde ledd første punktum henviser også til en rett til å foreta stedlig kontroll og beslag som ikke er relevant for Finanstilsynets myndighet etter forslaget til finansforetaksloven § 12-36.
3.4 Høringsnotatet punkt 10 - Overtredelsesgebyr
3.4.1 Generelt om overtredelsesgebyr
I høringsnotatet foreslås det ny § 22-5 i finansforetaksloven om overtredelsesgebyr som sanksjon for overtredelse av nærmere angitte regler i NPL-direktivet. Selv om direktivet fastsetter at det skal kunne ilegges administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, er det i artikkel 23 nr. 8 åpnet for at medlemsstatene kan beslutte å ikke fastsette regler om administrative sanksjoner for overtredelser som er underlagt strafferettslige sanksjoner etter nasjonal rett. Det følger av finansforetaksloven § 22-1 at forsettlige eller uaktsomme overtredelser av loven eller bestemmelse eller pålegg gitt med hjemmel i loven, straffes med bøter, eller under særlig skjerpende omstendigheter med fengsel i inntil 1 år. Finanstilsynet foreslår imidlertid at norske myndigheter ikke benytter unntaksbestemmelsen i direktivet artikkel 23 nr. 8 for overtredelse underlagt strafferettslige sanksjoner. Etter Advokatforeningens oppfatning bør norske myndigheter benytte unntaksbestemmelsen, slik at det ikke ilegges administrative sanksjoner for overtredelse av NPL-direktivet, i alle fall ikke rettet mot fysiske personer.
Advokatforeningen har over tid vært opptatt av bruken av administrative sanksjoner. Det er i dag over 100 lover som gir forvaltningsorganer hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Det er også stadig flere lover som gir forvaltningen adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og andre administrative sanksjoner. I disse tilfellene gjelder ikke straffeprosessloven, men forvaltningsloven og eventuelt særlovgivningen. Advokatforeningen har i ulike sammenhenger, også i tidligere høringsuttalelser, advart mot en utvikling der strafferettspleien innenfor næringsreguleringsretten flyttes fra straffeprosessloven til forvaltningsloven, uten en forutgående grundig og bred vurdering av hvilke rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler som skal gjelde.
Advokatforeningen anbefaler at det nedsettes et eget offentlig utvalg med mandat til å vurdere om det er behov for å styrke og konkretisere rettssikkerhetsgarantiene i forvaltningsloven der forvaltningsorganer ilegger foretak og fysiske personer ulike former for sanksjoner. Slik styrking kan for eksempel skje ved at forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner bygges ut med konkrete krav til forvaltningens saksbehandling, slik at forvaltningsloven kapittel IX blir en "straffeprosesslov for forvaltningen".
3.4.2 Overtredelsesgebyr for fysiske personer
Forslaget legger opp til at fysiske personer skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Advokatforeningen mener rent prinsipielt at straff for personer bør være underlagt straffeprosessuelle rettssikkerhetsprinsipper og beviskrav. Det må foreligge helt spesielle omstendigheter for at det skal være forsvarlig å straffe enkeltpersoner i "forvaltningssporet". Denne problemstillingen er ikke omtalt i høringsnotatet, som begrenser vurderingen knyttet til fysiske personer til personkrets og skyldkrav, og det påvises ikke noe reelt behov for å innføre overtredelsesgebyr for fysiske personer.
Selv om direktivet gir uttrykkelig anvisning på at også fysiske personer skal kunne ilegges administrative sanksjoner, mener Advokatforeningen at dette ikke er noe selvstendig grunn til å innføre denne type straff for fysiske personer, i alle fall ikke når det holdes opp mot de tungtveiende rettssikkerhetshensynene som gjør seg gjeldende. Advokatforeningen kan heller ikke se at det er gjort en bred vurdering av de rettssikkerhetsmessige konsekvensene det vil ha at straffen for personer flyttes fra strafferettsporet til forvaltningssporet.
3.4.3 Personkretsen
I høringsnotatet punkt 10.3.3 konkluderes det med at det i forslag til finansforetaksloven § 22-5 sjette ledd ikke angis nærmere hvilke fysiske personer som kan ilegges overtredelsesgebyr. Det fremgår imidlertid av direktivet artikkel 23. nr. 5 at administrative sanksjoner først og fremst skal være rettet mot medlemmer av ledelses- eller styringsorganet og andre personer som etter nasjonal rett er ansvarlig for overtredelsen.
Dersom det innføres regler om overtredelsesgebyr for fysiske personer bør disse etter Advokatforeningens oppfatning ikke gå lenger enn det som følger av direktivet, slik at personkretsen som omfattes begrenses til medlemmer av styret, daglig leder og andre personer i den faktiske ledelsen av virksomheten.
3.4.4 Skyldkrav for fysiske personer
Direktivet inneholder ikke bestemmelser om skyldkrav, og i høringsnotatet punkt 10.3.4 konkluderes det med at skyldkravet bør være forsett eller alminnelig uaktsomhet for å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr etter finansforetaksloven.
Overtredelsesgebyr er en særlig inngripende sanksjon å ilegge en fysisk person, og dersom overtredelsesgebyr skal ilegges fysiske personer, mener Advokatforeningen at skyldkravet etter finansforetaksloven må være forsett eller grov uaktsomhet.
3.4.5 Utmåling av overtredelsesgebyr
Direktivet inneholder ikke bestemmelser om rammene for utmåling av overtredelsesgebyr, men Finanstilsynet foreslår en øvre ramme på 50 millioner kroner, eller 10 prosent av samlet omsetning for foretak, og 5 millioner kroner for fysiske personer.
I vurderingen i punkt 10.3.5 har Finanstilsynet blant annet sett hen til både de øvre rammene for overtredelser av kapitalkravsdirektivet mv. som er foreslått gjennomført i finansforetaksloven (høringsnotatet om CRD 6) og de øvre rammene som er foreslått for brudd på de bestemmelsene i NPL-direktivet som gjennomføres i inkassoloven.
Når det gjelder sammenligningen med kapitalkravsdirektivet vil Advokatforeningen bemerke at de øvre rammene for overtredelsesgebyr følger av kapitalkravsdirektivet. Ettersom NPL-direktivet ikke inneholder bestemmelser om rammene for utmåling av overtredelsesgebyr, mener Advokatforeningen at de øvre rammene for eventuelle regler om overtredelsesgebyr i finansforetaksloven bør legges på samme nivå som de lavere rammene foreslått av Justis- og beredskapsdepartementet i inkassoloven.
4 Oppsummering
Advokatforeningen støtter i hovedsak forslaget til gjennomføring av NPL-direktivets regler om kredittkjøpere i norsk rett. Advokatforeningen etterlyser imidlertid tydeligere saksbehandlingsregler for saker om ileggelse av overtredelsesgebyr. For å sikre ivaretakelse av rettssikkerhetsgarantiene i EMK og forvaltningsloven kapittel IX bør det foreligge klare saksbehandlingsregler som stiller krav til valg av sanksjonsspor på et tidlig tidspunkt. Advokatforeningen støtter ikke forslaget om å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr. Uansett mener Advokatforeningen at skyldkravet for eventuelle overtredelsesgebyr til fysiske personer bør være forsett eller grov uaktsomhet, og at personkretsen bør avgrenses til medlemmer av styret, daglig leder og andre personer i den faktiske ledelsen av virksomheten. Videre bør ikke rammene for utmåling av overtredelsesgebyr være høyere enn det som eventuelt vedtas i inkassoloven.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær