Forslag til ny lov om digitale tjenester – gjennomføring av forordningen om digitale tjenester i norsk rett
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Advokatforeningen viser til høringen til utkast til ny lov om digitale tjenester, publisert den 2. juli 2025, med høringsfrist den 1. oktober 2025. Høringen gjelder gjennomføring av forordningen om digitale tjenester i norsk rett.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for IKT og personvern. Lovutvalget består av Malin Tønseth (leder), Gry Hvidsten, Kari Gimmingsrud, Eli Karine Navestad, Ole Martin Moe, Odd Kleiva og Knut-Erik Jakhelln, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
3 Kommentarer til forslagene
3.1 Innledning
Advokatforeningens ser det som positivt at regelverket, som skal bidra til å skape et tryggere og mer ansvarlig internett ved å pålegge plattformer og digitale tjenester strengere forpliktelser, nå innføres i Norge. Det er positivt at Norge blir en del av et felleseuropeisk regelverk som tar sikte på å beskytte grunnleggende rettigheter på nettbaserte plattformer og andre formidlingstjenester, med vekt på ytrings- og informasjonsfrihet, personvern, mindreåriges rettigheter, retten til likebehandling og forbrukervern.
3.2 Til punkt 3 i høringsnotatet – gjennomføringen i norsk rett
Forordningen regulerer tilbydere av informasjonssamfunnstjenester som utgjør formidlingstjenester, uansett hvor tilbyderen av disse tjenestene er etablert så lenge tjenesten leveres til brukere i EU/EØS. Departementet skriver i høringsnotatet (i punkt 10 om økonomiske og administrative konsekvenser) at det er uklart hvor mange slike tilbydere som har sitt etableringssted i Norge og vil bli omfattet av forordningen, og hvilke tjenestekategorier de ulike tilbyderne tilhører. Det vises til at Analysys Mason på vegne av Nkom i 2023 gjennomførte en nasjonal markedsundersøkelse og utarbeidet rapporten "A survey of internet-based services and platforms in the Norwegian market". Undersøkelsen avdekket et svært høyt antall ulike aktører og tjenester som vil bli omfattet av forordning om digitale tjenester.
Advokatforeningen antar at det i praksis vil være en utfordring for virksomhetene å avgjøre om og hvordan de treffes av det nye regelverket. Hvorvidt en tjeneste utgjør en formidlingstjeneste i forordningens forstand er basert på tjenestens tekniske funksjon (om det er tale om en "ren overføring", "mellomlagring" og/eller en "vertstjeneste"). Her antas det i praksis å kunne oppstå tolkningsspørsmål. Det vil trolig også kunne oppstå spørsmål om hvilken kategori en virksomhet tilhører, noe som er av direkte betydning for hvilke/hvor strenge forpliktelser som gjelder.
Fra virksomhetenes ståsted vil det være behov for størst mulig grad av klarhet og forutsigbarhet med hensyn til hvilke forpliktelser som gjelder for dem. Fra individenes ståsted vil det være viktig at de virksomhetene som faktisk treffes av regelverket forstår dette, slik at de grunnleggende rettighetene faktisk blir beskyttet i tråd med formålet bak reglene. Det vil etter Advokatforeningens syn være behov for god veiledning fra og et godt samarbeid mellom ansvarlige myndigheter både i forbindelse med implementeringen og den etterfølgende kontrollen av regelverket, for å sikre tilstrekkelig klarhet og forutsigbarhet for alle parter.
Behovet for klarhet og forutsigbarhet knytter seg også til forslaget i § 17 i lovutkastet, der departementet legger opp til at det skal kunne gis forskrift om registreringsplikt. En eventuell registreringsplikt fordrer at det er klart hvem som skal registrere seg, se nærmere om dette nedenfor i merknadene til punkt 9 i høringsnotatet.
3.3 Til punkt 8 i høringsnotatet – koordinator for digitale tjenester
Regjeringen har besluttet at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) skal være nasjonal koordinator og skal håndheve regelverket overfor formidlingstjenester etablert i Norge, samt være kontaktpunkt overfor EU-kommisjonen.
Videre foreslår regjeringen at sektormyndighetene som allerede har ansvar for tilsyn på områder som reguleres i forordningen, også skal ha rollen som vedkommende myndighet på sine respektive ansvarsområder. Det innebærer at Medietilsynet vil være vedkommende myndighet i saker som berører deres kjerneområder, som ulovlig innhold, trygg bruk av digitale tjenester for barn og unge, desinformasjon, valgmanipulasjon og ytringsfrihet i sosiale medier. Forbrukertilsynet vil være vedkommende myndighet i saker om forbrukervern, og Datatilsynet i saker om personvern.
Departementet peker selv på at forordning om digitale tjenester omfatter et bredt sett av kompetanseområder som berører ulike nasjonale myndigheter. Virkeområdene er så vidtfavnende at utnyttelse av den samlede kompetansen til de ulike vedkommende myndighetene vil være avgjørende for en optimal gjennomføring. Samtidig forutsetter det praktiske tilsynsarbeidet ifølge departementet et tverrsektorielt samarbeid for å sikre en helhetlig og konsistent oppfølging av regelverket, fasilitert av koordinator. Advokatforeningen deler departementets syn på at det sannsynligvis kommer til å oppstå spørsmål om avgrensninger mellom vedkommende myndigheters respektive ansvarsområder og at tilsynet derfor vil måtte koordineres. Advokatforeningen mener det er grunn til å tro at denne koordineringen kan være krevende og at dette er et arbeid som må gis tilstrekkelig prioritet og ressurser for å sikre at både norske virksomheter og individene opplever et mest mulig effektivt håndhevingsregime.
Det fremgår av forordningen at koordinator skal være fullstendig uavhengig i sin myndighetsutøvelse. Etter departementets vurdering tilsier uavhengighetskravet at klager ikke skal overprøves av departementet som overordnet organ i tråd med den vanlige måten etter forvaltningsloven. Departementet foreslår en bestemmelse i lovutkastet § 18 om klagenemnd hvor det gis hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift. Departementet vil komme tilbake til utpeking av konkret klageinstans i det videre arbeidet med nasjonal gjennomføring, og før oppmelding av lovproposisjonen. Departementet vil blant annet vurdere om det skal opprettes en ny klagenemnd eller om det er mer hensiktsmessig å legge klagebehandlingen til en eksisterende klagenemnd.
Det finnes i dag allerede over 50 statlige klagenemnder, og det er etter Advokatforeningens synspunkt ikke grunn til å opprette enda flere. Advokatforeningen mener derfor at man bør benytte en allerede eksisterende nemnd, og vil peke på at det vil være hensiktsmessig at den nye nemda som foreslås opprettet for enkeltvedtak etter ekomloven også blir klageinstans etter forordningen. Digitaliseringsdepartementet har allerede varslet at denne nemda muligens blir klageinstans etter KI-forordningen (jf. høringsnotatet om KI-forordningen, punkt 14, side 40) , og Advokatforeningen mener det er hensiktsmessig at samme nemd også dekker forordningen om digitale tjenester. Samtidig antar Advokatforeningen at allerede eksisterende klagenemnder, slik som Personvernnemnda, vil være klageinstans innenfor sine respektive områder.
Generelt vil Advokatforeningen påpeke at man i større grad bør samle flere nemnder i ett felles sekretariat. Dette vil gi effektiviseringsgevinster, både når det gjelder kostnader og saksbehandlingstid. Advokatforeningens undersøkelser viser at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i nemnder er lenger enn saksbehandlingstiden i domstolene, og de gjennomsnittlige kostnadene for den enkelte sak er høyere enn i domstolene. Det er også et poeng å få felles saksbehandlingsregler for alle nemndene. I dag er det til dels svært uklart hvilke saksbehandlingsregler som gjelder for de ulike nemndene, og dels synes det som om saksbehandlingsreglene blir laget etter som nye spørsmål oppstår. Dette medfører et lite oversiktlig system.
3.4 Til punkt 9 i høringsnotatet – tilsyn, håndheving og sanksjoner
3.4.1 Til punkt 9.3 – Nasjonale regler om stedlig kontroll
Artikkel 51 nr. 1 bokstav b i forordningen fastsetter at koordinator for digitale tjenester skal ha myndighet til å gjennomføre stedlig kontroll av alle lokaler som tilbyderne bruker for formål knyttet til næringsvirksomheten, for å undersøke, beslaglegge, ta eller få kopier av informasjon når det er nødvendig for utførelsen av dens oppgaver etter forordningen. Dette innebærer også en myndighet til å be andre offentlige myndigheter om å gjøre dette. Det følger av artikkel 49 nr. 4 at myndigheten til å gjennomføre stedlig kontroll som gjelder for koordinator også skal gjelde for alle andre vedkommende myndigheter som blir utpekt.
Departementet ber om høringsinstansenes syn på om det bør fastsettes særskilte prosessuelle krav til bevissikring for at koordinator og vedkommende myndigheter skal kunne gjennomføre stedlig kontroll. Departementet viser til at det i norsk rett finnes en rekke tilfeller der myndigheter kan kreve adgang til lokaler, eiendommer, transportmidler og andre oppbevaringssteder for å søke etter bevis og foreta bevissikring. En begjæring om adgang til å gjennomføre en slik bevissikring må fremsettes for tingretten. Både Konkurransetilsynet etter konkurranseloven § 25, skattemyndigheten etter skatteforvaltningsloven § 10-15 og Finanstilsynet etter verdipapirhandelloven § 19-5 har slik myndighet. Etter departementets vurdering kan slike prosessuelle regler i dette tilfellet gi unødvendig kompleksitet i saksbehandlingen. Departementet ber likevel om høringsinstansenes syn på om det bør fastsettes slike særskilte prosessuelle krav til bevissikring for at koordinator og vedkommende myndigheter skal kunne gjennomføre stedlig kontroll.
Advokatforeningen er av den oppfatning at offentlige myndigheters adgang til å kreve adgang til lokaler mv. generelt bør underlegges tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier og at det er vanskelig å se at dette ikke også bør gjelde i dette tilfellet. Departementet viser til at det mener slike prosessuelle krav i dette tilfellet vil gi unødvendig kompleksitet i saksbehandlingen, men Advokatforeningen savner en nærmere redegjørelse for hvorfor departementet mener dette. I det videre arbeidet med den nye loven må dette vurderes mer grundig.
3.4.2 Til punkt 9.5 – sanksjoner og andre reaksjoner
Advokatforeningen har merket seg at den norske loven § 13 eksplisitt lister opp hvilke DSA-artikler som kan sanksjoneres, med detaljerte henvisninger til spesifikke numre og bokstaver i artiklene. DSA-forordningen artikkel 52 nr. 3 bruker på sin side den generelle formuleringen "manglende oppfyllelse av en forpliktelse fastsatt i denne forordningen" uten å liste opp spesifikke artikler som kan sanksjoneres med gebyr. Dette kan tilsynelatende skape en situasjon hvor visse DSA-forpliktelser ikke kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr i Norge, selv om DSA-forordningen i prinsippet tillater det. Den norske tilnærmingen synes å begrense straffelignende sanksjoner til de mest alvorlige og direkte håndhevbare overtredelsene, noe som kan være fornuftig. Advokatforeningen savner imidlertid en bedre forklaring av den lovgivningsteknikken som her er brukt og oppfordrer uansett departementet til å sikre at den norske implementeringen av DSA er i tråd med forordningens intensjon.
Advokatforeningen er av den oppfatning at det i forbindelse med innføring av administrative sanksjoner etter loven om digitale tjenester er vesentlig å sikre grunnleggende og sentrale rettssikkerhetsgarantier.
En administrativ sanksjon regnes som straff etter EMK artikkel 6. Det innebærer at det må stilles krav til saksbehandlingen, fordi EMK artikkel 6 gir en rekke rettssikkerhetsgarantier som er sentrale for å sikre en rettferdig prosess. Disse rettssikkerhetsgarantiene er blant annet retten til kontradiksjon, herunder innsyn i sakens dokumenter og tilstrekkelig tid og mulighet til å forsvare seg. Retten til å bli hørt, «the right to a fair and public hearing», er også en viktig rettssikkerhetsgaranti, i tillegg til selvinkrimineringsvernet og generelle saksbehandlingsregler.
Slik Advokatforeningen ser det, har forvaltningsloven ikke tilstrekkelige og konkrete rettssikkerhetsgarantier for administrative sanksjoner av den typen som foreslås i digitaltjenesteloven. Det er en betydelig omdømmerisiko for foretak og personer som står i slike saker, og den aktuelle parten vil ha svakere prosessuelle rettigheter i en administrativ forfølgning enn i en straffesak. Dette tilsier at bruk av forvaltningssanksjoner må ledsages av tydelige kriterier og prosessuelle garantier som sikrer forutberegnelighet og legitimitet.
Advokatforeningen mener det er problematisk at samme forvaltningsorgan etter lovutkastet skal utøve rollen både som tilsyn, sanksjonsmyndighet og beslutningstaker i første instans. For å ivareta grunnleggende rettssikkerhetsgarantier anbefaler Advokatforeningen som et minimum at det etableres et funksjonelt skille internt i organene, slik at de som utreder saken ikke er de samme som fatter vedtak om sanksjoner. Det er ikke minst viktig for å sikre bransjeaktørenes tillit til forvaltningsorganets veiledningsrolle.
Advokatforeningen anbefaler at ordningen evalueres etter en tid, og at praksis gjøres offentlig tilgjengelig i anonymisert form, slik at virksomheter og enkeltpersoner kan få nødvendig veiledning og forutsigbarhet.
3.4.3 Til punkt 9.6 – finansiering av tilsyn
Departementet er usikker på om sektoravgift er et egnet virkemiddel for finansiering av tilsynsarbeidet etter forordning om digitale tjenester. Det foreslås inntatt en forskriftshjemmel i utkastet § 17 til å pålegge sektoravgift og gebyr, samt registreringsplikt. Departementet viser til at dersom det eventuelt innføres en sektoravgift, som et mulig virkemiddel for finansiering av tilsynsarbeidet, må staten vite hvilke rettssubjekter som tilbyr tjenester etter forordningen og som dermed plikter å betale avgift. Det vil da eventuelt være nødvending med en registreringsplikt.
Advokatforeningen ser poenget med at dersom lovgiver ønsker en sektoravgift som virkemiddel for finansiering av tilsynsarbeidet etter loven, så vil det være behov for å vite hvilke rettssubjekter som plikter å betale avgiften og en registreringsplikt kan da fremstå som naturlig. Som allerede påpekt, er det imidlertid en risiko for at det ikke vil være tilstrekkelig klart for virksomhetene om de treffes av loven eller ikke.
Det er videre en rekke andre forhold knyttet til en eventuell registreringsplikt som bør vurderes nærmere, herunder hvilke konsekvenser det eventuelt vil ha dersom en virksomhet ikke oppfyller en slik registreringsplikt.
Advokatforeningen bemerker at en registreringsplikt vil kunne være positiv for tjenestemottakerne, ved at det sikres en bedre oversikt over hvilke aktører som er omfattet av regelverket. En slik effekt synes imidlertid ikke å være en del av begrunnelsen da registreringsplikten utelukkende virker å være knyttet til valg av finansieringsmodell.
Når det gjelder finansiering er det Advokatforeningens syn at det mest hensiktsmessige trolig vil være å løse dette med direkte overføringer fra statsbudsjettet, slik som for Forbrukertilsynet, Datatilsynet og Medietilsynet i dag, for å unngå registreringskrav begrunnet i finansieringsmodell og uklare sektoravgrensinger.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær