Forslag om å innføre administrative overtredelsesgebyr ved overtredelse av forbudet mot innsidehandel

1    Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Vi viser til høringen til Finansdepartementet, publisert 17. juni 2025, med høringsfrist 17. september 2025. 

Høringen gjelder et høringsnotat utarbeidet av Finanstilsynet om bruken av administrative overtredelsesgebyr ved overtredelse av forbudet mot innsidehandel. Finanstilsynet foreslår å innføre administrative overtredelsesgebyr ved mindre alvorlige brudd på forbudet mot innsidehandel istedenfor straff.

Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for børs- og verdipapirhandelsrett. Lovutvalget består av Hege Dahl (leder), Andreas Jarbø, Per Kristian Ramsland, Sverre Sandvik og Rasmus Dannevig Woxholt.

3    Kommentarer til forslagene 

I utgangspunktet mener Advokatforeningen at straffeforfølgning normalt bør være reaksjonen ved overtredelser av forbudet mot innsidehandel da det vil sikre best etterlevelse av både det allmennpreventive og individualpreventive hensynet bak disse reglene. 

Samtidig er Advokatforeningen enig i at muligheten for å ilegge overtredelsesgebyr for mindre alvorlige overtredelser av forbudet mot innsidehandel vil kunne bidra til at flere saker enn tidligere vil resultere i en reaksjon, hvilket også vil være av betydning for å sikre tilliten til verdipapirmarkedet. Dette vil imidlertid kreve klare avgrensninger og kriterier, som vi er i tvil om er tilstrekkelig belyst og vurdert i Finanstilsynets utredning. 

Det er også et spørsmål om en ordning med administrative sanksjoner for brudd på forbudet mot innsidehandel vil lede til en utvanning av stempeleffekten som en dom for innsidehandel vil medføre, og om man gjennom dette risikerer å vanne ut effekten av det allmennpreventive hensynet bak disse reglene om at innsidehandel er svært skadelig for tilliten til verdipapirmarkedet. 

Advokatforeningen er, som tidligere gitt uttrykk for til Finanstilsynet, av den oppfatning at det i forbindelse med eventuell innføring av administrative sanksjoner for brudd på forbudet mot innsidehandel er vesentlig å sikre grunnleggende og sentrale rettssikkerhetsgarantier. 

En administrativ sanksjon er ikke straff etter norsk rett, men har et pønalt formål og regnes som straff etter EMK artikkel 6. Det betyr at det må stilles krav til saksbehandlingen, fordi EMK artikkel 6 gir en rekke rettssikkerhetsgarantier som er sentrale for å sikre en rettferdig rettergang. Disse rettssikkerhetsgarantiene er blant annet retten til kontradiksjon, herunder innsyn i sakens dokumenter og tilstrekkelig tid og mulighet til å forsvare seg. Retten til å bli hørt, «the right to a fair and public hearing», er også en viktig rettssikkerhetsgaranti, i tillegg til selvinkrimineringsvernet og generelle saksbehandlingsregler. Slik Advokatforeningen ser det, har ikke forvaltningsloven konkrete og tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier for administrative sanksjoner for overtredelser av forbudet mot innsidehandel. 

Stortinget har også uttrykt bekymring, og ba i forbindelse med vedtakelsen av den nye forvaltningsloven Regjeringen om å «foreta en gjennomgang av reglene for ileggelse av overtredelsesgebyr og vurdere behovet for rettssikkerhetsgarantier, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte med eventuelle forslag til endringer».

Det er en stor omdømmerisiko for foretak og personer som står i saker som angår forbudet mot innsidehandel. Den aktuelle parten vil ha svakere prosessuelle rettigheter i en administrativ forfølgning, i og med at det er en begrenset rett til muntlige høringer og mindre kontradiksjon i det forvaltningsrettslige sporet sammenlignet med straffeprosessen, og at forvaltningsprosessen ikke gir like sterke prosessuelle rettssikkerhetsgarantier som straffeprosessen. Dette taler mot bruk av forvaltningssanksjoner. Det er videre vanskelig å avgrense når vernet inntrer i overgangen fra ordinær tilsynssak til sanksjonssak. 

Advokatforeningen peker også på at det kan være problematisk at det er samme forvaltningsorgan, Finanstilsynet, som skal fungere som både etterforsker, påtalemyndighet og "dommer" i én sak. Dette bryter med grunnleggende prinsipper om maktfordeling som gjelder i straffeprosessen. Det er også en risiko for at bransjeaktører mister tillit til forvaltningsorganets veiledningsrolle. 

Finanstilsynet omtaler flere steder i høringsnotatet de aktuelle sakene som «de relativt sett mindre alvorlige sakene», og angir på side 15 enkelte momenter som de anser aktuelle å ta inn i den konkrete vurderingen av valg av sanksjonsspor. Momentene som er angitt inneholder stor grad av skjønn, og det er ut ifra momentene vanskelig å utlede klare grenser for når en sak anses som «relativt sett mindre alvorlig». Til tross for opplistingen av aktuelle momenter, fremstår det for Advokatforeningen slik at det ikke er foreslått tilstrekkelig klare kriterier for hvilke saker som bør settes under straffesporet. Dette synes ikke å være tilstrekkelig utredet. Det bemerkes at selve definisjonen av innsideinformasjon synes å begrense vurderingen av om en sak er relativt sett mindre alvorlig. Da den misbrukte informasjonen skal være egnet til å påvirke kursen på de finansielle instrumentene eller tilknyttede finansielle derivater merkbart dersom opplysningene blir offentliggjort. Bestemmelsen har en strafferamme på 6 år.

Uten klare kriterier og grenser, er det en risiko for at større saker ender som gebyrsaker. Dette er problematisk både ut ifra at slike saker skal behandles i en forenklet prosess uten muntlig saksfremstilling og -behandling, og ut ifra de allmenn- og individualpreventive hensyn straff for brudd på forbudet mot innsidehandel skal ivareta. Advokatforeningen erfarer at man etter innføringen av gebyr ved manipulasjon av markedet i liten grad har anmeldt slike forhold til politiet. Dette kan skyldes tilfeldigheter, men en antar den samme utviklingen vil kunne manifestere seg også på området for ulovlig innsidehandel. Etter dette mener Advokatforeningen at ordningen bør evalueres når man har bygget erfaring.

Det erkjennes at vurderingene som gjøres til sist er skjønnsmessige. En mulighet vil være å begrense ordningen til rene tilståelsessaker. I slike tilfeller vil forvaltningen kunne løpe risikoen ved å få tilståelser der forholdet undertiden ikke rammes. Selv om Finanstilsynet har spesialkompetanse på relevant EU-regelverk, har man eksempler på at tilsynet har tolket rettstilstanden feil. 

Dette er spesielt påtrengende i erkjennelsessaker. Som nevnt, der eventuelle brudd avdekkes, etterforskes og staffes ved gebyr på samme sted risikerer selv de beste å gå i en bekreftelsesfelle der faktum og forsett strekkes til å sammenfalle med en erkjennelse. Faktum kan være riktig, men ikke brudd på bestemmelsen og omvendt. 

Likevel antar Advokatforeningen at ordningen ikke bør begrenses til de rene erkjennelsessakene samt at Finanstilsynet ved utøvelse av sitt forvaltningsskjønn og praksis ikke vil operere i bestemmelsens ytterpunkter og gråsoner.

Det forutsettes og er viktig at forvaltningspraksisen gjøres allment og lett tilgjengelig. Ved bruk av gebyr vil teksten ikke gi andre investorer særlig veiledning slik at det bør tilstrebes en noe mer detaljert offentliggjøring enn typiske pressemeldinger.

4    Oppsummering 

Etter Advokatforeningens syn vil et rent strafferettslig spor sikre best etterlevelse av både de allmennpreventive og individualpreventive hensynene som ligger bak forbudet mot innsidehandel. Straffesporet sikrer dessuten best etterlevelsen av de prosessuelle kravene som stilles til behandlingen av sakene.

Samtidig er Advokatforeningen positiv til forslaget om å innføre administrative sanksjoner for de mindre alvorlige tilfeller av brudd på forbudet mot innsidehandel. Det bør imidlertid utredes nærmere hvilke kriterier som skal gjelde for avgrensningen mellom administrativ forfølgning og straffeforfølgning. 

Videre peker Advokatforeningen på viktigheten av at avgjørelsene løpende gjøres tilgjengelige for allmennheten på en slik måte at de kan analyseres og bidra til å veilede markedet.

                                                Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                  Merete Smith
leder                                                                             generalsekretær