Forslag til endringer i vannfallrettighetsloven og vassdragsreguleringsloven (felles konsesjonskraftpris)

1   Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Vi viser til Energidepartementets høring med forslag til endringer i vannfallrettighetsloven og vassdragsreguleringsloven, publisert den 23. januar 2026, med høringsfrist 24. april 2026. 

Høringen gjelder forslag til lovendringer for å oppheve skillet i konsesjonskraftpris for konsesjoner gitt før og etter 10. april 1959. 

Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for energirett, vannkraft, olje og gass og lovutvalget for skjønns-, ekspropriasjons- og vassdragsrett. Lovutvalget for energirett, vannkraft, olje og gass består av Hallvard Gilje Aarseth (leder), Uzma Sadaf Bhatti, Marianne Andvord, Sverre Bjelland, Camilla Grytten, Eeva Kantanen, Christian Poulsson og Frode Støle. Lovutvalget for skjønns-, ekspropriasjons- og vassdragsrett består av Birgitte Bie Mørkved (leder), Pål Martin Abell, Magnus Dæhlin, Chirsti Erichsen Hurlen og Odd Walther Moi.

3    Advokatforeningens merknader

3.1    Innledning

Energidepartementet foreslår i høringen to endringer i de likelydende bestemmelsene om konsesjonskraftpris i lov 14. desember 1917 nr. 16 om konsesjon for rettigheter til erverv av vannfall mv. (vannfallrettighetsloven) § 19 femte ledd og lov 14. desember 1917 nr. 17 om regulering og kraftutbygging i vassdrag (vassdragsreguleringsloven) § 22 femte ledd. 

Lovbestemmelsene om prisen på konsesjonskraft skiller i dag mellom konsesjoner gitt før og etter 10. april 1959. For konsesjoner gitt før denne datoen, er konsesjonskraftprisen individuell selvkost for kraftproduksjonen i det enkelte kraftverket. For konsesjoner gitt senere, fastsettes konsesjonskraftprisen årlig av departementet "basert på gjennomsnittlig selvkost for et representativt antall vannkraftverk i hele landet" (såkalt "ED-pris"). 

Den første og viktigste endringen som foreslås i høringen, er å eliminere skillet mellom konsesjoner gitt før og etter 10. april 1959, ved å oppheve siste punktum i de to lovbestemmelsene. Forslaget innebærer at ED-pris vil gjelde for all konsesjonskraft, uavhengig av når grunnlaget for konsesjonskraftforpliktelsen ble etablert. Formålet med endringen er ifølge høringsbrevet å forenkle dagens prissystem ved å innføre en felles modell, samt "å legge til rette for bedre lokal forankring ved opprusting og utvidelse av vannkraftverk med konsesjon fra før 10. april 1959". I høringsnotatet på s. 8 er behovet for lovendringen begrunnet slik: "Behovet for regulerbar kraft gjør at myndighetene må se på hvilke regulatoriske endringer som kan gjøres for å legge til rette for videre utvikling av vannkraften."

Den andre endringen som foreslås, er en endring i beregningsmåten for ED-prisen. I stedet for at denne fastsettes basert på gjennomsnittlig selvkost i "et representativt antall vannkraftverk", foreslås det at beregningen skal baseres på gjennomsnittlig selvkost i alle vannkraftverk som plikter å avgi konsesjonskraft. Denne endringen er slik Advokatforeningen oppfatter det, ment å være av mer teknisk karakter. Den er ifølge høringsnotatet muliggjort av at nødvendige data for å fastslå selvkostprisen for alle kraftverk som plikter å avgi konsesjonskraft kan hentes automatisk fra Skatteetaten. Selve modellen for beregningen av ED-pris beholdes, men datagrunnlaget utvides og beregningen automatiseres gjennom et nytt dataverktøy. Endringen innebærer at ED-prisen fastsettes ut fra et mer komplett datagrunnlag og fjerner behovet for skjønnsmessige vurderinger av hvilke kraftverk som skal være med i det representative utvalget. Departementet fremholder at endringen vil gjøre ED-prisen "mer representativ, etterprøvbar og transparent" (høringsnotatet s. 13). 

Advokatforeningen støtter i utgangspunktet begge endringsforslagene. 

Felles konsesjonskraftpris gir en rettsteknisk og administrativ forenkling som har verdi i seg selv og bidrar til økt klarhet og forutsigbarhet for vertskommuner og konsesjonærer. Hvis lovendringen i tillegg kan legge til rette for videreutvikling av vannkraften og bygge ned interessemotsetninger mellom vertskommuner og konsesjonærer, er dette positivt. Når det gjelder det prinsipielle forslaget om å oppheve skillet mellom konsesjoner gitt før og etter 1959, har Advokatforeningen likevel to merknader, som behandles i punkt 3.2 og 3.3 nedenfor. 

Forslaget om å basere gjennomsnittlig selvkost på selvkost i alle vannkraftverk som plikter å avgi konsesjonskraft, fremstår prinsipielt sett som en mer korrekt, og derved også mer rimelig, regel enn dagens ordning der departementet først må foreta et utvalg blant kraftverkene. Et slikt utvalg er i seg selv kompliserende og fordrer uansett en skjønnsmessig vurdering av hva som kan anses som representativt. I den grad det skulle bli forskjeller i ED-prisen ved en overgang fra dagens regler til den pris som forslaget leder til, kan det uansett argumenteres med styrke for at dette nettopp skyldes at dagens utvalg av kraftverk ikke har vært så representativt som reglene forutsetter.

3.2    Uklarhet om de økonomiske konsekvensene for kraftverk med konsesjon før 1959

Høringsnotatets punkt 4 (s. 16-17) redegjør for økonomiske konsekvenser av felles konsesjonskraftpris på overordnet nivå. For kraftverk med konsesjoner gitt før 1959, vil overgang til felles ED-pris få økonomiske konsekvenser – både for vertskommuner og kraftverkseiere. 

Disse kraftverkene kan ha lav individuell selvkost som følge av at det er eldre kraftverk med nedbetalte investeringer. Felles ED-pris vil i disse tilfellene kunne føre til at konsesjonær får bedre betalt for konsesjonskraften, på bekostning av vertskommunen. 

Samtidig vil mange av disse kraftverkene stå overfor betydelige reinvesteringer fordi anleggene nærmer seg teknisk levealder, og ofte vil det være rasjonelt å gjøre opprustning og utvidelse (O/U) samtidig med nødvendig rehabilitering. Slike reinvesteringer fører typisk til høyere individuell selvkost enn ED-prisen. Nettopp her ligger etter Advokatforeningens forståelse lovforslagets hovedformål: Forhøyet selvkost gir høyere konsesjonskraftpris for vertskommunen og kan dermed svekke lokal støtte for samfunnsnyttige O/U-prosjekter. Dette ønsker man å motvirke gjennom felles konsesjonskraftpris. ED-pris for disse kraftverkene vil være økonomisk gunstig for vertskommunene sammenlignet med individuell selvkost etter reinvesteringene, men tilsvarende ugunstig for konsesjonærene. Det kan føre til at konsesjonær må selge ca. 10 % av kraften til en pris som er lavere enn ny faktisk selvkost. Overgang til felles ED-pris vil derfor "gjøre det mindre lønnsomt for kraftverkseiere å reinvestere, f.eks. å gjennomføre O/U-prosjekter, i kraftverk med konsesjon fra før 1959" (høringsnotatets s. 17), og kan medføre at prosjekter med marginal lønnsomhet ikke gjennomføres. 

Departementet har ikke grunnlag for å tallfeste effekten, men den "antas å være liten sammenlignet med andre forhold som økninger i komponentkostnader eller endringer i fremtidig prisvolatilitet". Det fremheves også at endringene kan føre til mindre konfliktfylte prosesser og større lokal aksept, og departementet vurderer det slik at felles ED-pris "neppe vil ha vesentlig betydning for det samlede omfanget av investeringer, og at de hensyn som begrunner en felles ED-pris veier tyngre." 

Usikkerheten om de økonomiske konsekvensene viser seg også i EDs merknad på s. 17 i høringsnotatet om endringens påvirkning på statens inntekter fra inntekts- og grunnrenteskatt fra vannkraftverk med konsesjon fra før 1959: Provenyvirkningen "antas" å være begrenset, uten at det er nærmere redegjort for grunnlaget for antagelsen.  

Det er positivt at departementet ber om høringsinstansenes vurdering av endringens potensielle påvirkning på det samlede omfanget av investeringer. Advokatforeningen har ikke grunnlag for å mene noe konkret om dette. Foreningen påpeker imidlertid at antagelsen om at endringen vil ha begrenset negativ påvirkning på konsesjonærenes vilje til å reinvestere, er grunnleggende for hele lovforslaget. Dersom denne antagelsen ikke stemmer, hjelper det ikke at lovendringen ellers legger til rette for større lokal aksept. Større lokal aksept vil ikke gi mer regulerbar vannkraft gjennom opprustning og utvidelse hvis lovendringen samtidig gjør mange slike prosjekter ulønnsomme.  

Advokatforeningens innspill er derfor at de økonomiske konsekvensene av lovforslaget, særlig for incentivene til reinvesteringer i kraftverk med konsesjon fra før 1959, bør belyses bedre i lovproposisjonen. Forhåpentligvis vil høringen bidra til et bedre faktagrunnlag om dette. 

3.3    Tilbakevirkningsspørsmålet bør vurderes grundigere

Høringsnotatets punkt 3.3 (s. 13-15) drøfter forholdet til Grunnloven § 97 og forbudet mot at lover gis tilbakevirkende kraft. 

Advokatforeningen er enig i det utgangspunktet departementet tar: Forslaget handler om å endre prisbestemmelsen for eksisterende konsesjoner med virkning fremover i tid. Dette er i utgangspunktet det som har blitt omtalt som "uegentlig tilbakevirkning", hvor hovedregelen er at slik tilbakevirkning bare er i strid med Grunnloven § 97 hvis den er sterkt urimelig eller urettferdig. 

Advokatforeningen er også enig med departementet i at det ikke oppstår noen problematiske tilbakevirkningsspørsmål for konsesjoner gitt etter 10. april 1959. Overgangen fra ED-pris basert på gjennomsnittlig selvkost i et representativt utvalg vannkraftverk til gjennomsnittlig selvkost i alle konsesjonskraftpliktige vannkraftverk må sies å være en ubetydelig endring. 

Videre er Advokatforeningen enig i at økt pris på konsesjonskraft fra kraftverk med konsesjon fra før 1959 med lav individuell selvkost ikke er sterkt urimelig eller urettferdig for vertskommunene. Det er for øvrig etter Advokatforeningens syn ikke klart at kommunene som offentlige organer er omfattet av vernet etter Grunnlovens § 97, som er en del av det generelle kravet til lovhjemmel for det offentliges inngrep mot private rettssubjekter.  Uansett er Advokatforeningen enig med departementet i at det med dagens regler er påregnelig for kommunene at prisen vil gå opp i forbindelse med reinvesteringer, og at slike vil kunne komme i overskuelig fremtid. 

Det tilbakevirkningsspørsmålet som kan by på noe mer tvil, gjelder virkningen for konsesjonærer som eier kraftverk med konsesjon fra før 1959 hvor felles ED-pris vil føre til lavere konsesjonskraftpris. I denne kategorien finnes det trolig et spekter av tilfeller; fra kraftverk hvor individuell selvkost etter reinvestering for en del år tilbake ligger noe over ED-pris, til kraftverk hvor reinvestering nettopp er gjennomført eller kontrahert og hvor individuell selvkost ligger langt over ED-pris. I den nedre delen av dette spekteret er tilbakevirkningen nokså klart ikke grunnlovsstridig. I den øvre delen av spekteret kan spørsmålet være mer usikkert, og det fortjener etter Advokatforeningens syn en grundigere og mer konkret vurdering i lovproposisjonen. 

Rekkevidden av Grunnloven § 97 på det økonomiske området har vært behandlet i flere høyesterettsavgjørelser i nyere tid. I plenumsavgjørelsen i rederiskattesaken (HR-2010-258-P) er rettstilstanden oppsummert slik i avsnitt 153: 

Ut frå rettspraksis kan det etter mitt syn stillast opp nokre hovudpunkt. Spørsmålet om ei lov som knyter verknader til tidlegare hendingar eller grip inn i etablerte rettsposisjonar, er i strid med Grunnlova § 97, er avhengig av kor sterkt tilbakeverknadselementet er. Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre hendingar, er lova som hovudregel grunnlovsstridig. Om lova derimot berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida, er hovudregelen den motsette. Mellom desse ytterpunkta finst det overgangsformer.

Også i HR-2006-419-P (Arves Trafikkskole) avsnitt 69 omtales "mellomvarianter" mellom den egentlige tilbakevirkning som er forbudt, og den uegentlige tilbakevirkning hvor bare den særlig urimelige og urettferdige tilbakevirkning er forbudt. 

I HR-2013-2200-P (strukturkvote) fastslås at "overgangsformer" i rederiskattesaken og "mellomvarianter" i saken om Arves Trafikkskole er det samme (avsnitt 91). På det strafferettslige området er egentlig tilbakevirkning totalforbudt, mens på det økonomiske området er uegentlig tilbakevirkning bare forbudt hvis den er særlig urimelig eller urettferdig. Mellomvarianten er lovgivning som "'i sin virkning dreier […] seg om å knytte økonomiske byrder til en tidligere handling', det vil si egentlig tilbakevirkning på det økonomiske området" (avsnitt 86). Om det foreligger egentlig tilbakevirkning på det økonomiske området, er et spørsmål om "kor sterkt tilbakeverknadselementet er", jf. sitatet fra rederiskattesaken ovenfor. 

Når det foreligger "meget sterke elementer av egentlig tilbakevirkning", slik som at loven pålegger mer tyngende skattebyrder for "hendingar og disposisjonar som fann stad i tidlegare år", er normen at det må foreligge sterke samfunnsmessig hensyn for at slik tilbakevirkning kan være tillatt, jf. HR-2013-2200-P avsnitt 91.

Samme avgjørelse avsnitt 95-97 omtaler at de ulike normer for grunnlovsvernet for egentlig og uegentlig tilbakevirkning skyldes en prinsipiell forskjell mellom de to situasjonene som handler om innrettelsesmulighet: "For å ta eksempelet fra rederiskattedommen – inntektsdisposisjonene i de angjeldende inntektsårene var gjort ut fra datidens lov og kunne ikke gjøres om igjen. Ved at loven direkte fikk virkning bakover i tid, slik jeg tolker flertallet, forelå det ingen mulighet for alternativ disponering for å møte den nye reguleringen" (avsnitt 96). Motstykket omtales slik i avsnitt 97: "Ved lovgivning som regulerer framtidig utøvelse av oppnådde rettsposisjoner, er det imidlertid en avgjørende forskjell sammenlignet med egentlig tilbakevirkning, idet det gjennomgående i større eller mindre grad vil være mulig å innrette seg."

Konsesjonskraftleveranser er ikke det samme som skatt eller avgift, men har klare fellestrekk med slike forpliktelser. Det er en forpliktelse til å avstå inntil 10 % av produsert kraft til lavere pris enn markedspris. Det er derfor en lovpålagt økonomisk byrde for konsesjonærene på samme måte som skatt. Formålet er også langt på vei det samme som for skatt og avgift. Som Energidepartementet skriver i høringsnotatet på s. 4-5: "…i dag innebærer konsesjonskraften først og fremst et finansielt gode" for mottakerne; verdien av konsesjonskraften "avhenger av forskjellen mellom konsesjonskraftprisen […] og spotprisen". Essensen slik ordningen fungerer i dag er med andre ord en økonomisk overføring fra konsesjonær til vertskommune. 

Hvis man tenker seg en konsesjonær som i 2025 gjennomførte en reinvestering til en milliard kroner i et gammelt vannkraftanlegg som medførte at individuell selvkost økte fra under ED-pris til f.eks. 50 øre/kWh, vil lovforslaget om felles konsesjonskraftpris påføre konsesjonæren en betydelig økonomisk byrde. Så lenge bindende kontrakter om gjennomføring av reinvesteringen er inngått før forslaget om felles konsesjonskraftpris ble kjent, har konsesjonæren "ingen mulighet for alternativ disponering for å møte den nye reguleringen". Det er "hendingar og disposisjonar som fann stad i tidlegare år" som er det faktiske grunnlaget for at denne konsesjonæren pålegges å selge betydelige kraftvolumer til langt under ny faktisk selvkost. 

Etter Advokatforeningens syn bør departementet i lovproposisjonen vurdere nærmere og mer konkret om lovforslaget for enkelte berørte konsesjonærer kan ha så sterke elementer av egentlig tilbakevirkning at lovforslaget bør suppleres med en overgangsregel. Spørsmålet om lovendringen rammes av forbudet i Grunnloven § 97 kan ikke vurderes generelt for en hel bransje, jf. HR-2006-419-P (Arves Trafikkskole) avsnitt 50. Når virksomheter – som her – vil bli rammet forskjellig avhengig av sin konkrete situasjon, må man etter Advokatforeningens syn vurdere konkret virkningen for de virksomhetene som vil bli sterkest berørt av lovendringen. En overgangsregel kan f.eks. gå ut på at konsesjonærer som innenfor et angitt tidsrom forut for lovendringen har kontrahert eller gjennomført reinvesteringer, skjermes ved at endringen fra individuell selvkost til ED-pris innføres gradvis over et antall år etter lovendringen. 

Avslutningsvis peker Advokatforeningen på at det kan være grunn til å gjøre en eksplisitt vurdering av vernet etter EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1. Høyesterett har både før og etter menneskerettsreformen i 2014 tolket og brukt Grunnloven § 97 separat fra de internasjonale konvensjonene, jf. nærmere i Holmøyvik, Eirik. Karnov lovkommentar: Grunnloven (bokmål) - Grl. 1814, note 1 til § 97, Lovdata.no (hentet 31. mars 2026). Holmøyvik fremholder at vurderingsnormen etter EMK første tilleggsprotokoll "i nokre tilfelle" kan gi et sterkere vern enn Grunnloven § 97, og at rettsanvenderen i tilbakevirkningsspørsmål må vurdere både Grunnloven og EMK. Selv om forskjellene ikke må overdrives, "har dei ulike regelsetta ulike vurderingsnormer og kan etter omstenda gje ulike resultat i tilbakeverknadsspørsmål". 

4    Avslutning og oppsummering

Oppsummeringsvis støtter Advokatforeningen i utgangspunktet begge de foreslåtte lovendringene, med følgende tre merknader: 

• Forslaget om å basere gjennomsnittlig selvkost på alle vannkraftverk som plikter å avgi konsesjonskraft heller enn et skjønnsmessig fastsatt "representativt utvalg", vil etter Advokatforeningens syn gi en mer korrekt og objektiv gjennomsnittsvurdering og derfor en mer rimelig regel.
• Etter Advokatforeningens syn er det behov for at de økonomiske effektene av begge lovforslagene for både vertskommuner og konsesjonærer belyses bedre i lovproposisjonen. Dette vil også bidra til et bedre vurderingsgrunnlag for tilbakevirkningsspørsmålet.
• Departementet bør i proposisjonen vurdere nærmere og mer konkret om lovforslaget for enkelte berørte konsesjonærer kan ha så sterke elementer av egentlig tilbakevirkning at lovforslaget bør suppleres med en overgangsregel.

                                       Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                               Merete Smith
leder                                                                                          generalsekretær