Forslag om eventuell avvikling eller videreføring av NOx-avgiften
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til Finansdepartementet sin høring om en eventuell avvikling eller videreføring av avgift på NOx (NOx-avgiften). Finansdepartementet tilkjennegir i høringsnotatet at man vurderer å avvikle NOx-avgiften, enten fra 1. januar 2028 eller fra 1. januar 2030.
Høringen har saksnummer 26/743, med høringsfrist den 10. juli 2026.
Bakgrunnen for høringen er at "formålet med NOx-avgiften er oppnådd" og at NOx-avgiften derfor kan vurderes avviklet. Konkret ber Finansdepartementet om høringsinstansenes vurdering av fire konkrete spørsmål, men angir også at høringsinstansene kan ta opp andre relevante problemstillinger. De konkrete spørsmålene er:
1. Hva vil være virkningen av en avvikling av NOx-avgiften på Norges samlede utslipp av NOx?
2. Er videreføring av NOx-avgiften nødvendig for at Norge skal oppfylle nåværende og fremtidige utslippsforpliktelser for NOx etter Göteborgprotokollen og EØS-avtalen, eller vil Norge oppfylle nåværende og fremtidige utslippsforpliktelser også dersom NOx-avgiften avvikles?
3. Hvilke andre vesentlige virkninger vil en avvikling av NOx-avgiften ha?
4. Bør NOx-avgiften videreføres eller avvikles, og hva kan være et egnet tidspunkt for avvikling?
Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for miljø, klima og bærekraft. Lovutvalget består av Kjetil Haare Johansen (leder), Henriette Standnes Brochmann, Tonje Cecilie Hagen Geiran, Oddvar Myhren Møllerløkken, Tina Storsletten Nordstrøm, Ingvild Ombudstvedt og Lars Ole Sikkeland, som alle har lang erfaring og kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
3 Kommentarer til forslagene
Advokatforeningen merker seg at Finansdepartementet i høringen utelukkende synes å ha vurdert spørsmålet om NOx-avgiften skal avvikles eller ei, eventuelt fra når, opp mot Norges EØS-rettslige forpliktelser.
Øvrige folkerettslige forpliktelser som f.eks. Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) samt Parisavtalen (FNs rammekonvensjon om klimaendringer (UNFCCC)) synes ikke å ha vært vurdert. Spørsmålene om en avvikling av NOx-avgiften, og eventuelt fra når, synes heller ikke vurdert ut fra Lov om klimamål (klimaloven) av 16. juni 2017 nr. 60, sist endret i 2025 gjennom Lov om endringer i klimaloven (klimamål for 2035) av 20. juni 2025 nr. 90.
Advokatforeningen minner om at Norges juridiske forpliktelser, både overfor andre stater (folkerettslig) og internrettslig må vurderes helhetlig, og ikke bare opp mot Norges EØS-rettslige forpliktelser.
I denne forbindelse viser Advokatforeningen til klimaloven § 1 som nedfeller at:
"Loven skal fremme gjennomføring av Norges klimamål som ledd i omstilling til et lavutslippssamfunn i Norge i 2050."
Med lavutslippssamfunn, så menes:
"et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalen 12. desember 2015 artikkel 2 nr. 1 bokstav a."
Klimaloven setter krav om progressive utslippskutt, og er kun minsteforpliktelser. Herunder vises det til erkjennelsen i høringsnotatet side 13 om at "Dersom NOx-avgiften avvikles, vil insentivene til utslippsreduksjoner svekkes sammenlignet med forutsetningene for utslippsfremskrivningene" og at "Dette kan isolert trekke utslippene noe opp, sammenliknet med utslippsfremskrivningen i NB2025", jf. høringsnotatet side 13 siste avsnitt.
Dette kan innebære at man får en økning i klimautslipp i Norge. Det vises her også til at selv om næringslivet gjennom NOx-avtalen med staten har fritak fra NOx-avgiften, så betales allikevel i praksis en NOx-avgift av de tilsluttede virksomhetene, hvor innbetalte midler omfordeles og utbetales fra NOx-fondet til ulike NOx-reduserende tiltak, jf. høringsnotatet pkt. 6.3 annet avsnitt (side 18).
Advokatforeningen viser i denne forbindelse til dets høringsuttalelse av 3. januar 2025 sendt til Klima- og miljødepartementet i høringen knyttet til Regjeringens forslag til Norges nye klimamål for 2035. Etter denne høringsrunden ble klimamålet for 2035 satt til en reduksjon "med minst 70–75 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990".
Dette målet, som er et lovfestet minimum, må vurderes og setter krav om progressive utslippskutt. I den forbindelse vil reduserte insentiver til å kutte NOx-utslipp, og dermed også risiko for økte CO2-utslipp kunne være problematiske i forhold til klimalovens krav.
Videre stiller Advokatforeningen seg spørsmål ved om Finansdepartementet har vurdert en eventuell avvikling opp mot Norges forpliktelser etter Parisavtalen og/eller opp mot EMK art. 2 og art. 8 (basert på Storkammerets tolkning av disse bestemmelsene i Verein KlimaSeniorinnen et al. v. Switzerland).
EMK verner retten til liv og helse, herunder beskytter den, slik EMD har tolket EMK, mot:
"serious adverse effects on ... life, health, well-being and quality of life arising from the harmful effects and risks caused by climate change"
Som kjent er NOx (nitrogenoksider) en fellesbetegnelse for kjemiske forbindelser mellom nitrogen (N) og oksygen (O), f.eks. nitrogenmonoksid (NO) og nitrogendioksid (NO2). NOx bidrar både til langtransportert og lokal luftforurensning, og er både helse- og miljøskadelig og hvor viktige utslippskilder til NOx også er viktige utslippskilder til CO2.
EMD har også presisert at konvensjonsstater har plikt til å sikre vesentlige og progressive reduksjoner i klimagassutslipp, samt iverksette umiddelbare og adekvate tiltak for å unngå en uforholdsmessig ulempe på fremtidige generasjoner.
Advokatforeningen stiller spørsmål ved om en eventuell avvikling av NOx-avgiften vil være forenelig med disse kravene, selv om Norge isolert sett muligens vil kunne nå og overholde fremtidige klimamål fra 2030 etter EØS-avtalen.
Advokatforeningens vurdering er at – mest trolig – en avvikling av NOx-avgiften fra enten 2028 eller 2030 isolert sett vil medføre en økning, ikke reduksjon, av Norges klimagassutslipp. Dette er det ikke gitt vil stå seg rettslig.
4 Oppsummering av Advokatforeningens kommentarer
Advokatforeningen stiller seg spørrende til om en eventuell avvikling av NOx-avgiften, selv om det isolert sett kan tenkes å være i tråd med Norges EØS-rettslige forpliktelser , har vært tilstrekkelig grundig vurdert opp mot klimaloven samt mot Parisavtalens forpliktelser, og mot EMK som sådan.
Advokatforeningen anbefaler derfor, som del av de ytterligere vurderinger som Finansdepartementet må gjøre av om NOx-avgiften eventuelt skal avvikles, og hvis ja, fra når, at Finansdepartementet gjør ytterligere vurderinger opp mot andre potensielle juridiske begrensninger og skranker, herunder under klimaloven og mot andre folkerettslige forpliktelser enn de som eksplisitt er omtalt i høringsnotatet (som er Göteborgprotokollen og EØS-avtalen).
Advokatforeningen mener i denne forbindelse at Finansdepartementet kan ha tatt et for snevert utgangspunkt for vurderingen av lovligheten av en eventuell avvikling av NOx-avgiften.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær