Forslag til tiltak mot misbruk av Skattefunn

1   Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Vi viser til høringen om endringer i SkatteFUNN, publisert den 30. april 2026, med høringsfrist den 1. august 2026.

Høringen gjelder tiltak mot misbruk av SkatteFUNN-ordningen.

Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for skatterett og lovutvalget for IKT og personvern. Lovutvalget består av Sverre Hveding (leder), Synne Bjotveit, Fredrik Gule, Lars Martin Hegdal, Anders Nordli og Nicolay Vold. Lovutvalget for IKT og personvern består av Gry Cathrine Steen Hvidsten (leder), Ole Martin Moe, Henriette Standnes Brochmann, Knut-Erik Jakhelln, Odd Randgaard Kleiva, Eli Karine Navestad, Torunn Hellvik Olsen og Kjetil Wick Sætre. Samtlige lovutvalgsmedlemmer har lang erfaring og kompetanse innenfor de aktuelle rettsområdene. 

Nedenfor følger Advokatforeningens merknader til høringen. 

3    Justering i reglene om søknadsfrist

Departementet foreslår å oppheve garantifristen og fastsette at det bare kan kreves fradrag for kostnader som er pådratt etter at prosjektet er godkjent av Forskningsrådet. Departementet foreslår også at fradragsgrunnlaget begrenses forholdsmessig i oppstarts- og avslutningsår, basert på antall måneder prosjektet løper i kalenderåret. Endringene foreslås å tre i kraft fra og med 1. januar 2027, slik at prosjekter som får godkjenning fra og med dette tidspunktet bare får fradrag for kostnader pådratt etter godkjenning.

Advokatforeningen mener at forslaget kan få betydelige negative praktiske konsekvenser. Virksomheter som igangsetter FoU-prosjekter før godkjenning foreligger, risikerer at kostnader i oppstartsfasen faller utenfor fradragsretten. For selskaper med lang planleggingshorisont kan dette i noen grad håndteres, men for oppstartsbedrifter og mindre virksomheter kan forslaget skape vesentlige utfordringer.

Mange FoU-prosjekter oppstår som følge av behov som må håndteres raskt. Det kan være en kunde som etterspør en ny løsning, en teknologisk mulighet som må utnyttes, eller en markedssituasjon som krever hurtig utvikling. Dersom virksomheten må avvente godkjenning før kostnadene blir støtteberettigede, kan dette enten forsinke prosjektet eller redusere den samlede støtten.

Forslaget gjør saksbehandlingstiden hos Forskningsrådet enda viktigere. Når godkjenningstidspunktet blir avgjørende for hvilke kostnader som omfattes, er det avgjørende at virksomhetene kan forvente rask, forutsigbar og effektiv behandling av søknadene.

4    Innføring av samlet fradragsramme i konsern

Departementet foreslår at kostnadsrammen på 25 millioner kroner skal gjelde samlet for konsernet, og ikke som i dag for hvert enkelt konsernselskap. Departementet begrunner forslaget med at gjeldende regler er mer gunstige for konsern enn for enkeltstående selskaper, og at reglene kan gi insentiver til uheldige tilpasninger. Departementet legger også til grunn at en konsernramme vil kunne erstatte dagens regel om prosjekter med innbyrdes sammenheng i konsern. Når konsernet samlet overstiger fradragsrammen, foreslås det at rammen skal fordeles forholdsmessig mellom konsernselskapene.

Advokatforeningen fraråder å innføre en samlet fradragsramme i konsern i den foreslåtte formen. En slik regel kan få for vidtrekkende virkninger og ramme konsern som har reell FoU-aktivitet i flere datterselskaper. At flere selskaper i samme konsern benytter SkatteFUNN, er ikke nødvendigvis uttrykk for misbruk, men kan like gjerne være en naturlig konsekvens av at konsernet består av selskaper med egne produkter, markeder og utviklingsprosjekter.

Et felles konserntak vil dessuten kunne redusere støtten til større FoU-intensive virksomheter og gjøre SkatteFUNN mindre relevant for selskaper med bred og løpende innovasjonsaktivitet. Konsern kan da bli nødt til å prioritere hardere mellom prosjekter som konkurrerer om den samme rammen. De største nyvinningene er ofte også de mest usikre på et tidlig stadium. Dersom slike prosjekter må konkurrere om begrensede interne ressurser, øker risikoen for at innovasjon nedprioriteres. Advokatforeningen mener at nærmere retningslinjer for å avskjære prosjekter med kunstig oppdeling osv. vil være et mer treffsikkert virkemiddel. Alternativt kan man vurdere en begrensning i konsernsituasjoner, slik at kostnadsrammen per selskap gradvis nedjusteres avhengig av antall enheter i konsernet.

5    Endringer i reglene om fradrag for FoU-kostnader fra land utenfor EØS

Departementet foreslår å utvide den geografiske begrensningen slik at det bare kan kreves SkatteFUNN-fradrag for kostnader som er pådratt i eller fra land innenfor EØS og land Norge har skatte- eller informasjonsutvekslingsavtale med. Forslaget skal gjelde alle typer SkatteFUNN-kostnader, og ikke bare kjøp av FoU-tjenester fra utlandet. Departementet begrunner forslaget med behovet for å kunne verifisere at kostnadene er reelle og relevante for prosjektet.

Advokatforeningen ser behovet for mer effektiv verifisering av kostnader, men anbefaler at departementet gir tydelig veiledning om hvordan foretak skal kartlegge leverandører, underleverandører og konserninterne ressurser som kan bli berørt.

6    Utvidet delingshjemmel i skatteloven § 16-40 og skattelovforskriften § 16-40-11

Departementet foreslår å tydeliggjøre og utvide hjemmelen for utveksling av opplysninger mellom Forskningsrådet og Skatteetaten. Forslaget skal gi hjemmel for regelmessig og automatisk utveksling av taushetsbelagte opplysninger til forvaltning og kontroll med ordningen, uavhengig av om det foreligger en konkret kontrollsituasjon. Departementet foreslår også å utvide hjemmelen i skatteloven slik at departementet kan gi forskrift om slik utveksling.

Advokatforeningen ser at det kan være behov for å åpne for større grad av informasjonsdeling mellom Forskningsrådet og Skatteetaten. SkatteFUNN skiller seg fra annen støtte til FoU blant annet ved måten ordningen er organisert på. Det vises til at søknadsbehandlingen og vurderingen av FoU-innholdet i prosjektene gjøres av Forskningsrådet, mens kontroll, beregning av fradraget og eventuell utbetaling av støtte gjøres av Skatteetaten. Denne kompetansefordelingen gjør det utfordrende å kontrollere om reglene oppfylles og etterleves. Det vises her til at opplysninger om søknader, søkere, prosjektet og gjennomføringen av dette vil ligge hos Forskningsrådet, mens opplysninger knyttet til kontroll, beregning av fradrag og utbetaling av støtte vil ligge hos Skatteetaten. Lovgiver har fra før fastsatt et unntak fra den lovpålagte taushetsplikten i skattelovforskriften med hjemmel i skatteloven § 16-40 åttende ledd. Bestemmelsen gir Forskningsrådet og skattemyndighetene hjemmel til å utveksle taushetsbelagte opplysninger for å sikre kontroll av et forsknings- og utviklingsprosjekt etter skatteloven § 16-40. Begrunnelsen for unntaket er at kontrollmulighetene skal være tilsvarende som om ordningen ble forvaltet av ett organ, jf. Prop. 116 LS (2010-2011) punkt 5.3.1. Departementet viser imidlertid i høringsnotatet til at det for å kunne oppfylle denne forutsetningen er det behov for en klarere og mer utvidet delingsadgang enn slik unntaket forstås og praktiseres i dag. 

Advokatforeningen støtter prinsipielt forslaget om større adgang til deling av informasjon, jf. punkt 6.2 i høringsnotatet, så langt dette er nødvendig for å sikre en enhetlig behandling av de aktuelle sakene. Selv om forslaget kan innebære et inngrep i personvernet, er det hovedsakelig tale om utveksling av virksomhetsinformasjon. Personopplysninger som deles, vil i all hovedsak være personopplysninger knyttet til roller og handlinger som utføres på vegne av virksomhetene. Samtidig er det lagt opp til at også informasjon om straffbare forhold og administrative reaksjoner som Skatteetaten sitter med skal kunne deles uten hinder av taushetsplikt. Det vises i høringsnotatet til at Skatteetaten mottar "informasjon om straffbare forhold gjennom egen saksbehandling og kontrollsaker hvor det ilegges administrative reaksjoner som tilleggsskatt, eller fra saker de anmelder. Utover dette kan Skatteetaten også få tilgang på informasjon om straffbare forhold dersom disse deles fra andre, som offentlige etater". Det er ikke klargjort nærmere hvilken informasjon det her er tale om, herunder om det krever en form for formell mistanke, tiltale eller endelig dom for at det er aktuelt å dele informasjon, herunder om Skatteetatens egne mistanker osv. også vil omfattes. Det er heller ikke forklart noe nærmere hvilke offentlige etater som i hvilke tilfeller vil dele slik informasjon med Skatteetaten, slik at dette også vil kunne deles med Forskningsrådet. 

I forslaget til forskriftstekst (§ 16-40-11 annet ledd) er det vist til at det er adgang til å dele "relevante straffbare forhold fem år tilbake i tid", men hva som vil være relevante forhold er altså ikke klargjort i tilstrekkelig grad. Dette mener Advokatforeningen at må klargjøres nærmere, for at det eventuelt skal være rettslig adgang til deling av slik informasjon i disse sakene. Videre har Advokatforeningen merket seg at det er uklart hvordan informasjonsdelingen skal finne sted, herunder om denne i noen grad skal automatiseres. Ordet "automatisk" benyttes flere steder (punkt 6.2.2 og 6.2.3), men det er uklart hva departementet legger i dette. Også dette aspektet bør klargjøres som ledd i det videre arbeidet, herunder som del av vurderingen av om hjemmelen, slik den nå er formulert, er tilstrekkelig klart formulert. 

Advokatforeningen mener at en eventuell utvidet delingshjemmel bør avgrenses tydelig når det gjelder formål, opplysningstyper, mottakere, lagringstid og viderebruk.

7    Krav om opplysninger om prosjektpersonell i søknaden

Departementet foreslår å innføre et eget krav om opplysninger om kompetansebehov og nødvendig prosjektpersonell for gjennomføring av prosjektet. Dersom opplysningsplikten ikke er overholdt, foreslår departementet at Forskningsrådet skal avstå fra å godkjenne søknaden. Departementet legger også til grunn at uriktige eller mangelfulle opplysninger om prosjektpersonell kan være grunnlag for tilbakekall av prosjektgodkjenning.

Advokatforeningen anerkjenner at personalkostnader kan være et risikoområde i SkatteFUNN-prosjekter. Det foreslåtte kravet om opplysninger om prosjektpersonell fremstår likevel ikke som tilstrekkelig treffsikkert. FoU-prosjekter er ofte preget av betydelig usikkerhet om fremgangsmåte, kompetansebehov og ressursbruk. Et krav om å angi nødvendig prosjektpersonell og kompetanse allerede på søknadstidspunktet kan derfor svekke fleksibiliteten i prosjektgjennomføringen.

Et selvstendig avslagsgrunnlag basert på mangelfulle opplysninger om prosjektpersonell kan gjøre ordningen mindre forutsigbar. Dersom formålet er å styrke internkontrollen i søkerbedriftene og sikre reell forankring hos styret, bør kravet utformes som et kontroll- og rapporteringstiltak fremfor en ny terskel for godkjenning. Ellers kan bedrifter med reelle og gode prosjekter få utfordringer med å dokumentere prosjektet tilstrekkelig tidlig. Dette gjelder særlig små selskaper og oppstartsbedrifter, der nødvendig kompetanse ofte hentes inn underveis gjennom ansettelser, konsulenter eller samarbeidspartnere. Dette forslaget, sett i sammenheng med forslaget om at kostnader pådratt før godkjenning fra Forskningsrådet foreligger (omtalt under punkt 3 foran), vil, sett i sammenheng, kunne innebære en kraftig begrensning i muligheten til å få støtte for bona fide forskningsprosjekter gjennom SkatteFUNN-ordningen.

Departementet bør avklare hvilke konsekvenser endringer i personell eller kompetansebehov underveis i prosjektet skal få. Innovasjonsprosjekter kan endre seg betydelig uten at hovedmål eller delmål påvirkes. Det bør derfor presiseres om endringer i prosjektpersonell krever ny godkjenning fra Forskningsrådet, om de kan håndteres gjennom rapportering, og hvilke kontrollkrav revisor skal legge til grunn.

Advokatforeningen anbefaler at departementet vurderer alternative og mer treffsikre tiltak som ivaretar behovet for kontroll, uten å begrense bedriftenes legitime behov for fleksibilitet.

8    Krav om styregodkjent finansieringsplan i søknaden

Departementet foreslår å innføre krav om at prosjektsøknaden skal inneholde en styregodkjent finansieringsplan. Finansieringsplanen skal blant annet beskrive hvordan prosjektet skal finansieres, og gjøre styret i stand til å ta stilling til om prosjektet har en realistisk og forsvarlig finansiering gjennom hele prosjektperioden. Dersom finansieringsplanen mangler, er mangelfull eller uriktig, foreslår departementet at Forskningsrådet skal avstå fra å gi godkjenning. 

Advokatforeningen legger vekt på at SkatteFUNN-støtte ikke utbetales ved søknads- eller godkjenningstidspunktet. Støtte utbetales først etter at kostnader er pådratt og dokumentert. Et krav om finansieringsplan før søknad kan derfor først og fremst føre til at færre søker, uten at det nødvendigvis reduserer risikoen for misbruk der kostnader senere kreves fradragsført.

Advokatforeningen mener departementet også bør avklare om forslaget innebærer at det ikke skal gis fradrag for kostnader som overstiger den styregodkjente finansieringsplanen.

9    Utvidet dokumentasjonsplikt for SkatteFUNN-kostnader til nærstående

Departementet foreslår å presisere og utvide dokumentasjonsplikten for SkatteFUNN-kostnader til nærstående. Forslaget omfatter både en presisering av dokumentasjonskrav ved kjøp av FoU-tjenester fra nærstående og en utvidelse av dokumentasjonsplikten til andre typer kostnader fra nærstående. Departementet begrunner forslaget med behovet for å verifisere at kostnader er reelle og tilknyttet SkatteFUNN-prosjektet, særlig fordi risikoen for over- og rundfakturering er størst ved kjøp mellom nærstående.

Advokatforeningen støtter behovet for tydeligere dokumentasjonskrav ved kjøp fra nærstående. Advokatforeningen mener samtidig at dokumentasjonskravene bør utformes slik at de styrker reell kontroll uten å påføre seriøse brukere unødvendig store administrative byrder. Særlig mindre virksomheter kan få behov for mer bistand fra regnskapsfører, revisor eller rådgiver dersom kravene blir for omfattende eller uklare.

9.1    Presiseringer i kravene til grunnlagsdokumentasjonen ved kjøp av FoU-tjenester fra nærstående

Departementet foreslår å presisere at de samme kravene til prosjektregnskap, timelister og grunnlagsdokumentasjon som gjelder for SkatteFUNN-foretaket, også skal gjelde ved kjøp av FoU-tjenester fra nærstående. Presiseringen innebærer blant annet krav til timelister, lønn, fordeling av timer på delmål og løpende signering.

Advokatforeningen støtter at timer fra nærstående må dokumenteres på en måte som gjør det mulig å kontrollere at fakturerte kostnader er reelle, relevante og innenfor gjeldende begrensninger. Advokatforeningen påpeker likevel at leverandøren kan arbeide med bruddstykker eller delleveranser, og det kan derfor ha begrenset verdi å kreve at leverandøren spesifiserer timer på delmål i samme format som SkatteFUNN-foretakets egne ansatte.

9.2    Endringer i dokumentasjonsplikten for SkatteFUNN-kostnader fra nærstående

Departementet foreslår å utvide dokumentasjonsplikten slik at den gjelder alle SkatteFUNN-kostnader tilknyttet nærstående, og ikke bare kjøp av FoU-tjenester. Dersom dokumentasjonsplikten ikke overholdes, foreslår departementet at skattemyndighetene skal avkorte SkatteFUNN-fradraget.

Advokatforeningen mener at dokumentasjonskravene bør være målrettede. Ved kjøp fra nærstående bør selgende part beskrive leveransen skriftlig, mens SkatteFUNN-mottakeren bør redegjøre for leveransens tilknytning til og nødvendighet for prosjektet. Dette vil gi et godt kontrollgrunnlag uten krav om prosjektregnskap der dette ikke har merverdi.

9.3    Endringer i kravene til grunnlagsdokumentasjon for SkatteFUNN-kostnader fra nærstående som ikke er FoU-tjenester

Departementet foreslår at grunnlagsdokumentasjonen for andre kostnader enn FoU-tjenester fra nærstående skal beskrive hva som er levert, hvilken tilknytning varen eller innsatsfaktoren har til prosjektet, og hvilket delmål den er benyttet til. Dersom grunnlagsdokumentasjonen ikke er tilfredsstillende, foreslår departementet at Skatteetaten skal avkorte SkatteFUNN-fradraget.

Advokatforeningen støtter at faktura og konkret beskrivelse av leveranse, prosjekttilknytning og nødvendig funksjon i prosjektet kreves ved kjøp av varer og innsatsfaktorer fra nærstående. Kravene bør samtidig utformes og veiledes slik at de er praktisk gjennomførbare for støttemottakerne.

10    Oppheving av avkortingsregelen for inntekter fra prototyper og forsøksprosjekter

Departementet foreslår å oppheve avkortingsregelen i skattelovforskriften § 16-40-2 annet ledd siste punktum. Forslaget innebærer at eventuell inntekt fra etterfølgende kommersiell bruk av prototyper mv. ikke lenger skal redusere fradragsgrunnlaget. Departementet begrunner forslaget med at endringen vil forenkle regelverket og være til gunst for skattyter.

Advokatforeningen støtter forslaget som et positivt forenklingstiltak.

11    Vår vurdering

Forslaget har et legitimt formål: Å motvirke misbruk av SkatteFUNN-ordningen og stanse de mest alvorlige tilfellene.

Advokatforeningens hovedinnvending er likevel at flere av tiltakene kan virke bredere enn tilsiktet. De kan ramme ikke bare useriøse aktører, men også bedrifter som driver reell forskning og utvikling.

Etter Advokatforeningens syn kan forslagene samlet innebære en for omfattende innstramming. Risikoen er at støtten til legitime FoU-prosjekter reduseres, uten at tiltakene blir tilstrekkelig treffsikre mot de mest alvorlige formene for misbruk. Det kan derfor stilles spørsmål ved om forslagene i tilstrekkelig grad retter seg mot de identifiserte problemene.

Kontrolltiltak bør derfor i størst mulig grad rettes mot identifiserte risikoområder, fremfor å påføre næringslivet som helhet økte byrder.

Innstrammingene bør heller ikke gjøre ordningen unødvendig krevende for seriøse bedrifter. SkatteFUNNs styrke har vært at ordningen er bred, enkel og forutsigbar. Dersom regelverket blir mer byråkratisk og mindre fleksibelt, kan ordningen miste verdi som innovasjonsvirkemiddel.

                                                 Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                   Merete Smith
leder                                                                            generalsekretær