Forslag til endringer i energikrav i byggteknisk forskrift
Merknader til høringsnotatets kapittel 4 – Forslag til endringer i byggteknisk forskrift kap. 14
Merknader til kapittel 5 – Energikrav for eksisterende bygninger (forslag til ny § 14-6)
Kommentarer til forslagene
Generelle merknader
Bygg står for en betydelig andel av det samlede energiforbruket i Norge. Det er derfor viktig at regelverket, både for nybygg og rehabilitering, stimulerer til økt energieffektivitet, energifleksibilitet og lokal energiproduksjon. Advokatforeningen støtter derfor det overordnede formålet bak endringsforslagene.
Etter Advokatforeningens syn er det avgjørende at endringene utformes slik at de bidrar til energieffektivisering, uten at de medfører uforholdsmessige kostnadsøkninger for byggherrer, tiltakshavere, næringsliv og privatpersoner.
Forslagene berører alle som prosjekterer og utfører tiltak omfattet av plan- og bygningsloven. Nye energikrav vil, slik Advokatforeningen forstår det, føre til økte investeringskostnader (selv om det meste av kostnadene iht. høringsnotatet vil tjenes inn i løpet av bygningens levetid).
Et nytt og skjerpet krav i TEK 17 vil – isolert sett – ofte føre til en begrenset byggekostnadsøkning. Advokatforeningen er like fullt bekymret for den langsiktige samlede kostnadseffekten av nye byggtekniske krav. Advokatforeningen etterlyser derfor en samlet analyse av hvordan ulike nye byggtekniske krav påvirker byggekostnadene.
Regjeringens målsetning er oppstart av bygging av 130 000 boliger innen 2030. For at målet skal nås, må tempoet i boligbyggingen økes. Det må antas at målsetningen lettere vil la seg realisere om byggekostnadene reduseres (eller i det minste ikke økes).
Det er derfor et spenningsforhold mellom nye og skjerpede krav og økt utbyggingstakt. I lys av dette savner Advokatforeningen en overordnet vurdering av om alle byggtekniske krav bør videreføres på dagens nivå, eller om det kan være grunnlag for en klarere prioritering mellom ulike krav i plan- og bygningsloven og TEK 17.
Merknader til høringsnotatets kapittel 3 – Ny metode for beregning av energikravene (overgang til vektet levert energi)
Advokatforeningen støtter – i utgangspunktet – en omlegging fra beregning av netto energibehov til beregning av vektet levert energi. Beregning av vektet levert energi hensyntar i større grad energiproduksjon fra blant annet varmepumper og solenergianlegg. Advokatforeningen er derfor enig i at dette gir et mer dekkende bilde av en bygnings reelle energiytelse enn dagens beregningsmetode.
Byggeprosesser tar ofte lang tid. Etter Advokatforeningens syn er det, for å holde byggekostnadene nede, viktig å unngå at byggeprosjekter som er prosjektert iht. dagens regler må omprosjekteres for å tilfredsstille nye krav. Det er derfor viktig at tidsrommet fra vedtakelse til ikrafttredelse blir tilstrekkelig langt. I tillegg bør behovet for en overgangsordning vurderes. Hvordan denne i så fall bør innrettes, vil blant annet avhenge av hvor lang tid det tar fra vedtakelse til ikrafttredelse.
Merknader til høringsnotatets kapittel 4 – Forslag til endringer i byggteknisk forskrift kap. 14
§ 14-1 Generelle krav
Advokatforeningen er enig i at det i § 14-1 (4) med fordel kan tydeliggjøres når energikravene ikke gjelder. Dette vil, etter Advokatforeningens syn, komme enda klarere frem dersom "inntil" erstattes med "lavere enn".
§ 14-2 Krav til energieffektivitet – energirammer og tiltaksmetode
Forslaget inneholder forslag til energirammer for tre av til sammen 13 bygningskategorier. Øvrige energirammer skal fastsettes senere. Det er derfor utfordrende å ta stilling til hvilken samlet effekt endringene vil få.
Advokatforeningen anser det som positivt at tiltaksmetoden videreføres for småhus. Dette er en metode som bidrar til at også selvbyggere og mindre foretak kan oppfylle forskriftens krav uten uforholdsmessige kostnader.
Forslaget til ny § 14-2 annet ledd bokstav c innebærer at småhus som oppføres etter bestemmelsen skal ha varmepumpe, solcelleanlegg eller tilsvarende. Advokatforeningen stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig at et slikt krav gjelder uavhengig av tiltakets geografiske plassering.
Både luft-til-luft varmepumper og solcelleanlegg vil ha noenlunde tilsvarende investeringskostnad, med vesentlig ulik virkningsgrad i ulike deler av landet.
For enkelte småhus er det grunn til å tro at den samlede energigevinsten – også over tid – vil være marginal. Samtidig vil det etter Advokatforeningens syn være lite hensiktsmessig å ha ulike regler i ulike landsdeler. Dette gir grunn til å spørre om den samlede positive kost-nytte-effekten av et slikt krav vil være stor nok til at kravet bør innføres.
Advokatforeningen stiller videre spørsmål ved om forslaget om at boligblokker ikke lenger skal kunne benytte tiltaksmetoden er tilstrekkelig utredet og begrunnet. Bruk av energirammer kan, særlig for mindre prosjekter, utgjøre en betydelig administrativ og kostnadsmessig belastning.
Etter Advokatforeningens syn er det ikke godt nok dokumentert at obligatorisk bruk av energirammer for alle boligblokker vil gi energibesparelser som er store nok til å forsvare at tiltaksmetoden ikke lenger kan brukes. Advokatforeningen foreslår derfor at det gjennomføres en nærmere konsekvensvurdering av dette før bestemmelsen eventuelt vedtas.
§ 14-3 Minimumsnivå for energieffektivitet
Advokatforeningen noterer at presiseringene ikke er ment å skjerpe kravene, men å presisere og forenkle. Advokatforeningen har ikke ytterligere merknader til denne delen av høringsforslaget.
§ 14-4 Krav til løsninger for energiforsyning
Advokatforeningen støtter høringsnotatets begrunnelse for å videreføre hovedprinsippene i dagens forskrift.
Samtidig påpeker Advokatforeningen at forslaget om å fjerne unntaket fra krav om skorstein for småhus som bygges som passivhus ikke er nærmere begrunnet.
Advokatforeningen antar at småhus prosjektert og utført i tråd med passivhusstandarden – også uten skorstein – uansett vil ha ulike varmekilder. Den positive kost-nytte-effekten av at slike bygg i tillegg må ha skorstein, fremstår derfor som usikker. Etter Advokatforeningens syn bør det være opp til de som prosjekterer og utfører slike tiltak å vurdere om det – forutsatt at passivhusstandarden uansett oppnås – skal bygges skorstein.
§ 14-5 Unntak og krav til særskilte tiltak
Advokatforeningen er enig i at det er behov for unntaksbestemmelser for særskilte tilfeller, herunder for fritidsboliger og bygninger med laftede yttervegger. Det er, etter Advokatforeningens syn, viktig at regelverket har tilstrekkelig fleksibilitet til å håndtere bygg med spesielle konstruksjonsmessige eller antikvariske forutsetninger uten for store administrative kostnader for byggherrer og byggesaksmyndigheter.
Slik Advokatforeningen forstår det, vil de foreslåtte kravene for eksempel gjelde for hovedombygging av en eksisterende eldre sommerhytte med størrelse over 70 kvadratmeter. For et slikt tiltak vil kostnadene knyttet til å oppfylle kravene for nybygg lett bli uforholdsmessig store i forhold til den energibesparelsen, også i et langsiktig perspektiv.
Advokatforeningen har merket seg at høringsnotatet forutsetter at kommunen i slike tilfeller kan gi helt eller delvis unntak fra forskriftskravene, jf. pbl. § 31-4. Dette vil imidlertid forutsette begrunnet søknad fra tiltakshaver. Utfallet av søknadsbehandlingen vil avhenge av en rekke skjønnsmessige avveininger av sikkerhets-, helse- og miljøhensyn.
Etter Advokatforeningens syn bør det, blant annet av forutberegnelighetshensyn, følge direkte av § 14-5 at denne typen hovedombygginger kan gjennomføres uten at energikravene for nybygg utløses.
Merknader til kapittel 5 – Energikrav for eksisterende bygninger (forslag til ny § 14-6)
Advokatforeningen støtter forslaget om innføring av en ny selvstendig bestemmelse for energikrav for tiltak på eksisterende bygninger. Regelverket er i utgangspunktet innrettet for nybygg. For å unngå at de nye energikravene i TEK 17 kap. 14 vil fungere som en økonomisk og teknisk barriere mot energioppgraderinger av eldre bygningsmasse, er det nødvendig med særregler for eksisterende bygninger.
Advokatforeningen er enig i at en tiltaksmodell – med lempede komponentkrav sammenlignet med nybyggkrav – fremstår som hensiktsmessig for å bidra til at flere energioppgraderinger faktisk gjennomføres.
Etter Advokatforeningens syn bør det vurderes om det er behov for å presisere at ny § 14-6 ikke er ment å være lex specialis / ikke skal ha forrang fremfor pbl. § 31-4.
Advokatforeningen er i tillegg opptatt av følgende forhold:
a) Grensesnittet mellom «tiltak på eksisterende bygg» og «hovedombygging»
Etter Advokatforeningens syn vil grensedragningen mellom tiltak som utløser krav etter den nye § 14-6 og tiltak som faller inn under kategorien «hovedombygging» – med de strengere nybyggkravene som konsekvens – ha stor økonomisk, og dermed også praktisk, betydning for eiere av eldre bygg - særlig småhus - med oppgraderingsbehov.
Erfaringen fra rådgivning i byggesaker viser at dette grensesnittet jevnlig volder tvil. Advokatforeningen antar, også ut fra erfaring, at mange tiltakshavere, for å unngå nybyggkrav, vil søke å unngå at tiltaket blir kategorisert som en hovedombygging. Det er dermed også grunn til å anta at et "for strengt" regelverk kan føre til at utbedringer og oppgraderinger som ellers ville ha blitt utført, likevel ikke blir gjennomført, alternativt at oppgraderingene utføres uten at byggesaksmyndighetene involveres.
Ingen av disse alternativene er særlig ønskelige. Etter Advokatforeningens syn bør det derfor, som nevnt ovenfor, vurderes å forskriftsfeste at hovedombygging av småhus ikke utløser energikrav som for nybygg, men at de energikravene for øvrige tiltak i eksisterende småhus skal gjelde også for hovedombygginger.
b) Kommunens adgang til å gi unntak etter pbl. § 31-4
Advokatforeningen støtter at kommunen beholder adgangen til å gi helt eller delvis unntak fra tekniske krav etter pbl. § 31-4, der kravene ikke kan oppfylles av fukttekniske, konstruksjonsmessige eller andre relevante hensyn.
Advokatforeningen mener imidlertid at kommunens unntaksadgang ikke fullt ut kan kompensere for presise og forutsigbare forskriftskrav også for eksisterende bygg. Det vil si krav som innebærer at flest mulig eksisterende bygg – innenfor lovverkets rammer – blir gjort mer energieffektive, uten en for omfattende kommunal saksbehandling.
c) Adgangen til gjenbruk av brukte bygningsdeler
For mange eiere av eldre bygninger vil det være aktuelt å erstatte utslitte bygningsdeler med brukte bygningsdeler med restlevetid, f.eks. å skifte ut punkterte vinduer med brukte vinduer uten funksjonsfeil (men med høyere U-verdi enn nye vinduer som produseres i dag). Forutsatt at utskiftingen inngår i et søknadspliktig tiltak, kan dette innebære at energikravene for tiltak i eksisterende bygninger ikke oppnås.
Samtidig vil slik gjenbruk åpenbart være positivt ut fra et miljø- og bærekraftsperspektiv. I høringsnotatet savner Advokatforeningen en nærmere redegjørelse for forholdet mellom gjenbruk av bygningsdeler med restlevetid og nye energikrav som utløses av slik gjenbruk.
Oppsummering
- Prinsipielt sett støtter Advokatforeningen overgangen til beregning av vektet levert energi. Det er avgjørende at oppdatert veilednings- og informasjonsmateriell gjøres tilgjengelig før ikrafttredelse, og at behovet for en overgangsordning vurderes. Advokatforeningen har samtidig en viss bekymring for at strengere krav og økte byggekostnader kan bremse både utbygging og rehabilitering, særlig av boliger.
- Avvikling av tiltaksmetoden som beregningsgrunnlag for alle typer boligblokker bør etter Advokatforeningens syn utredes nærmere før dette eventuelt vedtas.
- En ny bestemmelse for eksisterende bygg (§ 14-6) støttes av Advokatforeningen. Samtidig påpeker Advokatforeningen at for strenge energikrav for tiltak i eksisterende bygg - både hovedombygginger og andre tiltak - kan føre til at energieffektiviseringstiltak som ellers hadde blitt utført, likevel ikke gjennomføres.
- Grensesnittet mellom «tiltak» og «hovedombygging» kan by på utfordringer i praksis. Det bør vurderes om også hovedombygginger av småhus skal vurderes i henhold til kravene for eksisterende bygg (altså at hovedombygging av småhus ikke utløser «nybyggkrav»).
- Det bør utredes hvordan forslaget vil påvirke gjenbruk av bygningsdeler med restverdi, som ut fra et miljø- og bærekraftsperspektiv bør gjenbrukes fremfor at det produseres nye bygningsdeler.