Forslag til endringer i klimakrav i byggteknisk forskrift
Til ny TEK17 § 17-2 – grenseverdier for klimagassutslipp fra materialer
Til SAK § 8-1 Nytt dokumentasjonskrav til ferdigattest
Kommentarer til forslagene
Overordnede merknader
Innledningsvis vil Advokatforeningen understreke at formålet bak forslaget – å redusere klimagassutslipp fra byggsektoren og bidra til omstilling i retning av et mer bærekraftig samfunn – både anses legitimt og nødvendig. Bygg- og anleggssektoren står for betydelige klimagassutslipp, særlig knyttet til materialbruk, og det er bred enighet om at rene dokumentasjonskrav ikke alene er tilstrekkelige for å oppnå reelle utslippsreduksjoner.
Forslaget innebærer en endring i reguleringsform ved at det innføres konkrete grenseverdier for klimagassutslipp fra materialer, begrenset til visse typer materialer og bygninger. Klimagassregnskap vil, dersom forslaget vedtas, omfatte flere tiltak og være underlagt konkrete grenseverdier. Dette reiser rettslige spørsmål som bør vurderes nærmere. Advokatforeningen finner at spørsmålene i høringsforslaget i stor grad er vurdert ut fra praktiske og tekniske hensyn, uten tilstrekkelig rettslig analyse.
Forholdsmessighet og utredningsplikt
Forslaget reiser spørsmål knyttet til forholdsmessighet og utredningsplikt. Høringsnotatet legger til grunn at kravene i liten grad vil medføre økte kostnader, og at de kan oppfylles med kjente og tilgjengelige løsninger. Disse forutsetningene fremstår som relativt overordnede og er i første rekke basert på beregninger for enkle rektangulære referansebygg. Etter utredningsinstruksen skal vesentlige økonomiske, administrative og samfunnsmessige konsekvenser belyses. Dette gjelder også når tiltak begrunnes i klima- og miljøhensyn.
Advokatforeningen mener det er behov for en grundigere analyse av hvordan kravene vil slå ut for ulike typer aktører, herunder særlig små og mellomstore foretak, prosjekter i distriktene og tiltak med begrenset tilgang på alternative materialer. Det er nettopp disse aktørene og i disse områdene man i størst grad vil merke de foreslåtte endringene, grunnet reduksjonen i størrelsen på de bygg som nå omfattes. Advokatforeningen mener videre at det bør vurderes om de foreslåtte grenseverdiene faktisk gir den forventede klimaeffekten, eller om de i noen tilfeller kan føre til utilsiktede konsekvenser, som eksempelvis økt import av visse typer materialer.
Forutberegnelighet og rettssikkerhet
Et annet sentralt punkt gjelder forutberegnelighet og rettssikkerhet. Forslaget bygger i stor grad på henvisninger til standarder og beregningsmetoder – herunder NS 3720 og ulike livsløpsmoduler – som kan utvikle seg over tid. Når forskriften i praksis innebærer dynamiske henvisninger til standarder som endres utenfor ordinær forskriftsprosess, og som gjelder for relativt små byggeprosjekter, kan dette skape en rettstilstand som er vanskelig å forutse for tiltakshavere og prosjekterende. Det er videre en risiko for ulik praksis mellom kommuner, særlig der regelverket åpner for skjønn.
EØS-rettslige sider
Videre mener Advokatforeningen at de EØS-rettslige sidene av forslaget fremstår som for svakt belyst. Krav til klimagassutslipp fra materialbruk vil i praksis kunne påvirke adgangen til det norske markedet for byggevarer, herunder da særskilt importerte produkter. Dette burde undergis nærmere og langt mer grundig vurdering slik Advokatforeningen ser det.
Advokatforeningen anbefaler at forslaget utredes nærmere på disse punktene før eventuell vedtagelse.
Til ny TEK17 § 17-2 – grenseverdier for klimagassutslipp fra materialer
Advokatforeningen forstår at klimagassregnskap ikke har vært et materielt vurderingstema i byggesaker hittil. Statsforvalteren i Vestland fastslo eksempelvis i vedtak av 31. januar 2024 (sak 2023/10359), at en kommuneplanbestemmelse om klimagassregnskap i byggesak var ugyldig. Begrunnelsen var at plan- og bygningsloven ikke ga hjemmel for å pålegge dette, utover utredningskravet til planarbeid etter pbl. § 11-9 nr. 8.
Ny TEK17 § 17-2 innfører nå et materielt maksimumskrav med grenseverdier for klimagassutslipp fra materialer, som «ikke skal» overskrides. Dette er en presisering av pbl. § 29-5 om at «tiltak skal prosjekteres og utføres slik at det ferdige tiltaket oppfyller krav til sikkerhet, helse, miljø, energi og bærekraftighet».
Ordlyden i loven og forskriften, sett i sammenheng med pbl. § 21-4 og ansvarssystemet i SAK kapittel 12, tilsier at tiltak kan være ulovlig oppført, og mangle dispensasjon / avvik, dersom det avdekkes at grenseverdiene ikke er overholdt. Dette tilsier at ulovlighetsoppfølging / tilsyn kan bli aktuelt.
Advokatforeningen påpeker at høringsnotatet ikke inneholder noen klargjøring av håndhevingsmekanismen i slike tilfeller. Kommunen skal etter forslaget verken motta eller kontrollere selve klimagassregnskapet – kun motta søkers bekreftelse på at det er overlevert eier. Departementet begrunner valget med at regelen skal unngå inntrykk av at kommunen plikter å kontrollere regnskapet. Departementet antyder likevel at overskridelser kan følges opp i tilsynssak. Høringsnotatet kan tilsi at tilsynet ikke skal gå lenger enn en bekreftelse på at regnskapet er utarbeidet. Virkningen av manglende overholdelse av grenseverdiene bør etter Advokatforeningens syn presiseres.
Når det gjelder de konkrete nivåene / grenseverdiene, har ikke Advokatforeningen grunnlag for å uttale seg om disse. Departementet forutsetter at utslippene kan reduseres med opptil 13 % uten merkostnad, og inntil 16 % med moderat kostnadsøkning. At denne forutsetningen bare gjelder rektangulære konstruksjoner, og at grenseverdiene blir mer utfordrende å oppfylle med andre geometriske former, reiser etter Advokatforeningens syn viktige prioriteringsspørsmål, bl.a. opp imot kulturhistoriske miljøer og hensynet til arkitektoniske kvaliteter, jf. pbl. § 29-2 (visuelle kvaliteter). Fortetting og bruk av allerede grå arealer reduserer klimagassutslipp, men forutsetter i tettere strøk ofte kreativ integrasjon i eksisterende boligmiljø. Bergen kommunes nye arkitekturveileder omtaler bl.a. oppbryting av volum, og avvik fra rektangulære former, som et positivt trekk for å unngå monotone / formløse volum, og skape levende og karakteristiske bymiljø. Skal det f.eks. være mulig å innvilge avvik fra grenseverdiene i strøk med særskilte kulturhistoriske verdier, jf. pbl. § 31-4 mv, anmodes departementet til å presisere dette.
Departementet vurderer to forslag til grenseverdier; et moderat kravsnivå og et noe strengere kravsnivå. Det vurderes økning på 10 % annethvert år i to omganger, på grunn av noe usikkerhet tilknyttet kostnadsøkningen ved innføring av grenseverdiene. Advokatforeningen mener som nevnt at usikkerheten rundt kostnadsøkningen bør utredes tilstrekkelig før eventuell innføring. Det vises også til dagens boligbehov og utfordringer med høye boligpriser. Sett i sammenheng med at nivået uansett skal heves på et senere tidspunkt, anbefaler Advokatforeningen at de moderate grenseverdiene eventuelt vedtas i første omgang.
Advokatforeningen viser videre til uttalelsen om at «Høringsforslaget om alternative grenseverdier i kapittel 4.3.3 er beregnet med de samme forutsetningene som i hovedforslaget, men med en korreksjon for forventet utvikling i reduserte utslipp fra materialer og noe reduserte utslipp som følge av bevisst materialvalg. (…)». Departementet bør presisere hvorvidt dette betyr at de alternative grenseverdiene tar høyde for teknologiutviklingen, men ikke de moderate. Er det meningen å sondre mellom alternativene på denne måten, stilles det spørsmål ved om de moderate verdiene i realiteten vil bidra til reelle kutt.
Til SAK § 8-1 Nytt dokumentasjonskrav til ferdigattest
Høringsnotatet uttaler at det «vil være hensiktsmessig» å utarbeide et klimagassbudsjett i prosjekteringsfasen, men foreslår ikke et slikt krav. Ny SAK § 8-1 (2) innebærer derimot at ansvarlig søker skal bekrefte at klimagassregnskapet er overlevert byggverkets eier i forbindelse med søknad om ferdigattest.
Advokatforeningen stiller spørsmål ved om dette tidspunktet ikke vil skape en unødvendig forhøyet risiko for at grenseverdiene (ved inkurie) først blir et tema etter igangsetting / oppføring. Eventuelle overskridelser kan da få uheldige økonomiske konsekvenser ved etterfølgende tilsyn.
Advokatforeningen foreslår at tidspunktet for bekreftelse for klimagassregnskapet bør endres til søknad om igangsettingstillatelse, slik at etterlevelse av § 17-2 sikres i prosjekteringsfasen. Søkers sjekklister vil da i større grad sikre dialog om regnskapet på et tidligere tidspunkt. Dette vil også redusere risikoen for utfordrende ansvarsvurderinger mellom ansvarlig søker og tiltakshaver, dersom regnskapet ikke utarbeides i tide. Ved å flytte bekreftelsestidspunktet til igangsettingen, må det nok påregnes større bruk av oppdelte igangsettingstillatelser for henholdsvis grunn og byggeri.
Overgangsregler
Siden dokumentasjonskravet per nå er stilt til ferdigattest, foreslår Advokatforeningen at det for ordens skyld presiseres at regelen ikke kommer til anvendelse på tiltak som allerede har fått rammetillatelse.
Oppsummering
Advokatforeningen anbefaler at forslaget utredes nærmere før eventuell vedtagelse, herunder for å avklare usikkerheten tilknyttet kostnadsnivå og effekt ved innføring av konkrete grenseverdier for klimagassutslippene til materialene, forholdsmessighet og virkning av innføringen, samt de EØS-rettslige sidene av forslaget.
Dersom forslaget skal behandles uten nærmere utredning, finner Advokatforeningen at de mer moderate grenseverdiene bør velges, på grunn av usikkerheter rundt kostnadsøkningen som de strengere grenseverdiene vil innebære.
Advokatforeningen foreslår også at tidspunktet for når ansvarlig søker skal bekrefte at klimagassregnskap er utarbeidet, bør flyttes fra søknad om ferdigattest til søknad om igangsettingstillatelse. Virkningen av manglende overholdelse av grensenivåene bør også presiseres.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær