Forslag til endring i straffegjennomføringslovens regler om kontrolltiltak i kriminalomsorgen
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til Kriminalomsorgsdirektoratets høringsnotat om kontrolltiltak i kriminalomsorgen datert 22. juni 2026, med høringsfrist 1. november 2026.
Dette høringssvaret er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget består av Bernt Heiberg (leder), Tonje Lilaas Larsen, Anders Brosveet, Julie Conradi-Larsen, Christian B. Hjort, Ann Johnsen, Stian Mæland, Nicolai Skjerdal, Simen Skjønsberg, Silje Elisabeth Stenvaag og Frode Sulland, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
Høringsnotatet inneholder en rekke ulike og til dels detaljerte forslag til regulering av kriminalomsorgens kontrolltiltak. I høringsuttalelsen kommenteres noen utvalgte temaer, samt noen overordnede merknader.
3 Overordnet om høringsnotatet
3.1 Behovet for et lovarbeid
Advokatforeningen er positiv til at det gjøres et lovarbeid med kriminalomsorgens kontrolltiltak. Straffegjennomføring er et område med betydelig innskrenking av individers rettigheter og med høy risiko for menneskerettskrenkelser. Rapporter fra Sivilombudet og Tilsynsrådet for kriminalomsorgen viser flere praksiser med betydelig risiko for menneskerettskrenkelser, blant annet knyttet til utelukkelser, bruk av sikkerhetscelle og begrensning av innsattes kontakt med sine nærmeste.
Hvilke kontrolltiltak det er legitimt grunnlag for, henger blant annet sammen med innsattpopulasjonen og hvordan kriminalomsorgen drives. Både rammebetingelser, drift og innsattpopulasjonen har endret seg de siste årene. Det er gjort stykkevise endringer i straffegjennomføringsloven, men ingen helhetlig revisjon. Advokatforeningen mener det er behov for en helhetlig innarbeidelse av de konstitusjonelle og menneskerettslige rammene som gjelder for kriminalomsorgens virksomhet slik den ser ut i dag. Advokatforeningen mener derfor at lovgivningen om kontrolltiltak burde vært en del av et større arbeid med en fullstendig revidering av straffegjennomføringsloven.
Bakgrunnen for lovforslaget er at flere av kriminalomsorgens kontrolltiltak har vært gjenstand for rettslig prøving, og at praksisen med blant annet urinprøvekontroll og kroppsvisitasjon har blitt ansett å være i strid med grunnleggende menneskerettigheter. Vi viser eksempelvis til HR-2021-1155-A, HR-2024-551-S, HR-2024-775-A og LE-28474.
Når staten er dømt for å krenke grunnleggende rettigheter, er det avgjørende at revideringen av lov og praksis gjøres på en grundig og betryggende måte.
På denne bakgrunn er Advokatforeningen kritisk til at lovarbeidet er delegert til Kriminalomsorgsdirektoratet. Det er kriminalomsorgens egen praksis som har krenket innsattes grunnleggende menneskerettigheter. Det er problematisk at etaten som skal utføre kontrolltiltakene selv skal utarbeide de rettslige reguleringene. Vurderinger av hvor inngripende kontrolltiltak det er behov for, og på hvilke vilkår disse kan gjennomføres, burde vært løftet til departementet eller utredet av et uavhengig utvalg. Departementet har i større grad den avstanden som trengs for å veie behovet for kontroll mot de innsattes rett til vern om sin integritet, og kan se de ulike kontrolltiltakene og vilkårene i sammenheng med tilgrensende problemstillinger og lignende reguleringer på andre felt.
Advokatforeningen frykter at lovforslaget vil bidra til en fornyet legitimering av den utstrakte bruken av inngripende kontrolltiltak som har vært kritisert gjennom tilsynsorganer og rettspraksis de senere årene.
3.2 Kunnskapsgrunnlaget
Advokatforeningen mener at regulering av kontrolltiltak bør gjøres på bakgrunn av et tilstrekkelig og oppdatert kunnskapsgrunnlag. Tallmaterialet det vises til i høringsnotatet fremstår usikkert, og Advokatforeningen mener det bør ses på tendenser over lengre tid enn KDI gjør.
Flere steder er det vist til endringer i en gitt periode, uten at det er forklart hvorfor det er disse årene som anses relevante, hva som kan være årsaker til endringer i den aktuelle perioden eller om endringene er en del av en tendens som har vist seg over lengre tid, eller en ny utvikling. Det er heller ikke konsekvent hvilke år det vises til. For eksempel er det på side 30 vist til en økende utvikling i omfanget av vold og trusler mot ansatte fra 2022 til 2023/2024, og en nedgang fra 2024 til 2025. Likevel beskrives en økning i antall hendelser. På side 37 er det tatt inn en tabell med oversikt over avlagte og positive rusprøver fra 2017 til 2024. KDI trekker ut de siste to årene, hvor det er en liten nedgang i antall gjennomførte rusprøver og en økning i andel prøver med positivt utslag. Ser man på perioden 2017-2024 er tallene imidlertid varierende, og det er vanskelig å peke på en jevn utvikling. Antall avlagte prøver var omtrent det samme i 2023 og 2018.
KDI har også inntatt statistikk over funn av «farlige gjenstander» og «mobiltelefoner eller annet elektronisk kommunikasjonsutstyr». Det er en jevn økning i antall funn av mobiltelefoner siden 2020, mens «farlige gjenstander» varierer mer, og hadde en nedgang fra 2022 til 2023.
Kriminalomsorgens endring i praksis knyttet til rutinemessige nakenvisitasjoner kom i 2020. Dersom tanken er å bruke tallene til å si noe om utviklingen i rustilfeller i fengslene etter at fengslene sluttet med rutinemessig nakenvisitasjon, ville det vært naturlig å se på tallene fra 2020.
På denne bakgrunn fremstår bruken av statistikk tilfeldig og lite systematisk.
4 Merknader til enkelte av forslagene
4.1 Inngangsvilkår for bruk av kontrolltiltak
Advokatforeningen er i utgangspunktet positiv til at de legitime grunnlagene for kontrolltiltak reguleres særskilt i en formålsbestemmelse i den foreslåtte § 26. Samtidig kan den foreslåtte strukturen gjøre vilkårene utilgjengelige og vanskelig å praktisere, ettersom tilleggsvilkårene for de ulike kontrolltiltakene er inntatt i andre bestemmelser.
Inngangsvilkårene i § 26 er svært vide, og dels overlappende. Advokatforeningen mener at flere av formålene burde strykes. At hjemlene er vide og upresise, er problematisk når de legitimerer inngripende tiltak. For eksempel viser den foreslåtte § 28 c til at kontroll av den innsattes rom, ytre kontroll av den innsatte og kroppsvisitasjon skal kunne gjennomføres ved bruk av fysisk makt dersom det er «strengt nødvendig for å ivareta ett eller flere av formålene i § 26 første ledd».
Også i lys av forslaget om adgang til rutinemessige kontrolltiltak i ny § 32 (omtalt i punkt 4.4 nedenfor) er det problematisk at inngangsvilkårene er så vidt angitt som i den foreslåtte § 26.
Forslaget i § 26 første ledd bokstav a om at kontrolltiltak kan iverksettes der det er nødvendig for å «gjennomføre straffen etter dens formål» er svært vidt. I høringsnotatet angis ruskontroller som eksempler, men ordlyden omfatter det meste av reguleringer av hverdagen i et fengsel. Advokatforeningen mener bestemmelsen er for vid og uklar til å begrunne kontrolltiltak.
I bokstav b foreslår KDI at kontrolltiltak skal kunne iverksettes for å «kartlegge, forebygge eller hindre straffbare handlinger». Det parallelle vilkåret for utelukkelse for å «hindre straffbare handlinger» i straffegjennomføringsloven § 37 første ledd bokstav d er foreslått opphevet i Prop. 165 L (2024-2025) (senere vedtatt), med følgende begrunnelse:
«Når det gjelder hjemmelen etter dagens § 37 første ledd bokstav d for utelukkelse for å «hindre straffbare handlinger», har departementet kommet til at denne ikke bør videreføres. Det vises særlig til at formuleringen treffer videre enn det som gjelder oversikt og sikkerhet i fengselsmiljøet, og at det det bør være en forutsetning for utelukkelse at tiltaket er nødvendig for å hindre adferd som kan påvirke fengselsmiljøet for innsatte eller ansatte. Etter departementets vurdering vil dette behovet være ivaretatt gjennom forslaget til § 37 a første ledd bokstav b, c og d. Disse alternativene vil dekke straffbare handlinger i form av skade på annen person eller betydelig materiell skade, og også annen adferd som kan påvirke fengselsmiljøet for innsatte eller ansatte på en særlig negativ måte. Dersom det er behov for å reagere på andre former for straffbare handlinger fra innsattes side kan kriminalomsorgen vurdere om det er grunnlag for å politianmelde forholdet.»
Advokatforeningen mener at begrunnelsen er overførbar til spørsmålet om vilkår for kontrolltiltak. I tillegg bemerker Advokatforeningen at det kan oppstå spørsmål om den innsattes straffeprosessuelle rettigheter dersom formålet er å undersøke mulige straffbare forhold, og at det ikke er kriminalomsorgens rolle å ettergå mistanke om straffbare forhold. Forslaget inneholder heller ikke noen angivelse av hvilket mistankegrunnlag som kreves for at det foreligger en straffbar handling. Advokatforeningen mener at bestemmelsen bør strykes.
I bokstav c gis det adgang til å iverksette kontrolltiltak «for å opprettholde ro og orden i enheten». Det parallelle vilkåret for utelukkelse i straffegjennomføringsloven § 37 første ledd bokstav e («opprettholde ro, orden og sikkerhet») har fått kritikk for å være en for vag hjemmel for inngripende tiltak som utelukkelse, og ble foreslått opphevet i Prop. 165 L (2024-2025) (senere vedtatt). Advokatforeningen mener at begrunnelsen for å oppheve § 37 første ledd bokstav e er overførbar til grunnlaget for kontrolltiltak, og mener dette formålet bør strykes.
Etter bokstav d foreslås det at kontrolltiltak kan iverksettes for å «hindre innføring, bruk eller oppbevaring av farlige, ulovlige eller ureglementerte gjenstander». Ureglementerte gjenstander kan favne svært vidt. For eksempel har den enkelte anstalt reguleringer av hvilke gjenstander den innsatte kan ha på cella, som angir bl.a. hvor mange t-skjorter, bukser, kulepenner osv. som tillates. Formuleringen «ureglementerte gjenstander» omfatter etter ordlyden gjenstander i strid med disse reguleringene. Advokatforeningen mener at alternativet «ureglementerte gjenstander» bør strykes, eller i det minste forbeholdes de minst inngripende formene for kontrolltiltak.
4.2 Kroppsvisitasjon
Adgangen til å foreta kroppsvisitasjon er foreslått regulert i ny § 28 b. Inngangsvilkåret er at det er «grunn til å anta» at den innsatte «skjuler farlige, ulovlige eller ureglementerte gjenstander».
Advokatforeningen mener at terskelen «grunn til å anta» er en klart for lav terskel for et så inngripende tiltak som kroppsvisitasjon. «Grunn til å anta» er også angitt som mistankegrunnlag for rusmiddelkontroll, avvisning av besøkende, og opptak og etterfølgende kontroll av video- og telefonsamtaler. Dette er tiltak som i mindre grad griper direkte inn i den innsattes personlige integritet.
Det vises til merknadene i punkt 4.1 til § 26 første ledd bokstav d vedrørende formuleringen «ureglementerte gjenstander». Advokatforeningen mener at mistanke om oppbevaring av denne typen gjenstander åpenbart ikke kan legitimere et inngripende tiltak som kroppsvisitasjon.
Advokatforeningen mener også at det bør fremgå klart av lovteksten at kroppsvisitasjon bare er aktuelt dersom det mistenkes at den innsatte skjuler aktuelle gjenstander «på kroppen», slik at ikke mistanke om at en innsatt skjuler ulovlige gjenstander på cella eller andre steder kan gi grunnlag for kroppsvisitasjon.
I bestemmelsens andre ledd foreslås det at kroppsvisitasjon også kan gjennomføres der det foreligger «konkrete og vektige forhold ved fengselet». Det er uklart hva som ligger i «konkrete og vektige forhold ved fengselet». Etter ordlyden kan alt fra hvilken type fengsel det gjelder, geografisk plassering (for eksempel sentrumsnært), og generell mistanke om høyere omløp av rusmidler på anstalten i en periode være omfattet. Høringsnotatet nevner ingen andre eksempler enn «ved risiko for innsmugling av farlige gjenstander, mobiltelefoner og narkotika» (side 12). Høringsnotatet angir ikke på hvilken måte dette i så fall knyttes til forhold ved det aktuelle fengselet. Advokatforeningen mener at adgangen til kroppsvisitasjon burde knyttes til tydeligere angitte situasjoner. Selv om det kan være gode grunner til ikke å gi en oppramsing av aktuelle forhold i lovteksten, bør det fremgå av forarbeidene hva slags situasjoner som er ment å rammes.
4.3 Plassering på enerom med spesialtoalett
I forslaget til ny § 28 d foreslås det å opprettholde og også utvide adgangen til å bruke enerom med spesialtoalett (PACTO). Det foreslås at spesialtoalett skal kunne benyttes ved mistanke om oppbevaring av farlige eller ulovlige gjenstander, kommunikasjonsmidler og ulovlige stoffer som rusmidler.
Begrunnelsen er at «etaten erfarer betydelige utfordringer knyttet til tilgang på røntgenundersøkelser og kroppslige undersøkelser i situasjoner der det foreligger mistanke om oppbevaring av gjenstander i kroppens hulrom» (side 96). Det er ikke oppgitt hvor ofte det oppstår behov for bruk av spesialtoalett og hvor stor utfordringen med tilgang til røntgenundersøkelser er. Det fremgår heller ikke hva som er årsaken til utfordringene, for eksempel om det bare dreier seg om utfordringer på sykehusets side, eller om fengselets fremstillingskapasitet også er en del av årsaken.
Advokatforeningen mener at bruk av spesialtoalett er en svært inngripende form for kontrolltiltak der det kan oppstå risiko for ydmykende eller nedverdigende situasjoner for den innsatte. Advokatforeningen mener at tiltaket bør avskaffes, og at et eventuelt behov for spesialtoalett bør følges opp av helsepersonell.
Det fremgår av høringsnotatet at direktoratet har vurdert om adgangen til å benytte spesialtoalett i fengsel bør avvikles, og at det
«i stedet foreslås at kroppslige undersøkelser må besluttes av retten etter anmodning fra påtalemyndigheten etter strpl. § 157. En slik løsning vil kunne redusere helserisikoen for innsatte og styrke rettssikkerheten, men vil samtidig innebære en betydelig økt belastning for påtalemyndigheten, domstolene og helsetjenesten, som ikke har vært utredet nærmere i forbindelse med utarbeidelse av dette høringsnotatet».
Advokatforeningen mener at dette illustrerer hvorfor lovarbeidet burde vært løftet til departementet, slik at flere tilgrensende problemstillinger kunne blitt utredet i lys av innsattes helsesituasjon og risikoen for menneskerettskrenkelser.
Advokatforeningen mener at inngrepets karakter tilsier at spesialtoalett uansett ikke bør benyttes i andre situasjoner enn ved forhold som kan medføre frihetsstraff, og at begrensningene knyttet til straffeprosessloven § 157 kontra mistanke om oppbevaring av mobiltelefon i kroppens hulrom ikke bør få betydning.
Advokatforeningen mener uansett at «farlige gjenstander» og mobiltelefoner representerer to helt ulike sikkerhetsrisikoer. Selv om mobiltelefoner er uønsket, utgjør farlige gjenstander større og mer umiddelbare sikkerhetsutfordringer. Advokatforeningen mener derfor at disse to ikke kan reguleres på samme måte.
Om funn av mobiltelefoner i fengsel fremgår det av høringsnotatet at fengslene har «rettet mer oppmerksomhet mot å avdekke slike gjenstander, og det er gjennomført enkelte oppgraderinger og anskaffelser av utstyr for å spore elektroniske kommunikasjonsmidler». Dette viser etter Advokatforeningens syn at kriminalomsorgen langt på vei lykkes med å avdekke uønskede gjenstander uten at dette skjer gjennom inngripende former for kontrolltiltak.
Det fremgår av lovforslaget at vedtak om spesialtoalett skal kunne fattes for 12 timer av gangen. Det fastsettes ingen grense for hvor mange ganger tiltaket kan forlenges. Advokatforeningen mener at det bør settes en klar ytre grense for varigheten av tiltaket.
4.4 Adgangen til å innføre rutinemessige kontrolltiltak
Advokatforeningen er negativ til forslaget om å innføre adgang til rutinemessige kontrolltiltak «i nærmere bestemte situasjoner» og stikkprøvekontroller, jf. forslag til ny § 32. Jo mer inngripende tiltaket er, desto mer problematisk er adgangen til rutinemessig kontroll. Det er ikke en tilstrekkelig rettssikkerhetsgaranti at rutinemessige kontrolltiltak skal skje i tråd med § 26. Dette gjelder særlig når § 26 er så vidt angitt som i forslaget, men også dersom § 26 strammes inn. Det er heller ikke tilstrekkelig at behovet for rutinemessig kontroll skal vurderes «regelmessig».
Forslaget til ny § 32 angir ikke noen nærmere begrensninger i hvilke kontrolltiltak som kan gjennomføres rutinemessig. Dette innebærer at inngripende tiltak som kroppsvisitasjon etter forslaget kan gjennomføres rutinemessig.
CPT anbefaler at kroppsvisitasjon bare kan gjennomføres på grunnlag av individuelle vurderinger. Advokatforeningen er enig i dette. KDI begrunner forslaget om adgang til rutinemessige kroppsvisitasjoner med at kriminalomsorgen ikke alltid har tilstrekkelig informasjon til å foreta individuelle vurderinger, fordi de for eksempel ikke kjenner nyinnsatte ved innkomsten til fengselet. Advokatforeningen mener at dette er en passiv tilnærming som nettopp illustrerer hvorfor det må gjøres en individuell vurdering. Kriminalomsorgen kan innhente informasjon om den innsatte fra blant andre politiet, arresten og eventuelt legevakta ved innsettelse. Dette vil gi kriminalomsorgen et ansvar for å gjøre seg kjent med den innsatte på et tidlig tidspunkt. Dersom det ikke foreligger informasjon om den innsatte som begrunner kroppsvisitasjon, bør det heller ikke være grunnlag for slik kontroll.
4.5 Saksbehandlingsregler
Advokatforeningen mener at forslaget om hvilke kontrolltiltak som skal anses som enkeltvedtak er for snevert. På høringsnotatets side 55 fremgår det at det særlig er «tiltakets grad av inngripen og om det retter seg mot en konkret person fremfor å være rutinemessig» som er avgjørende for om tiltaket er et enkeltvedtak. Advokatforeningen bemerker at det er et stort behov for kontroll med rutinemessige kontrolltiltak, og at disse kan være like inngripende som kontrolltiltak begrunnet i forhold ved enkeltpersoner.
Advokatforeningen mener at saksbehandlingen må innrettes slik at den innsattes samlede kontrollregime kan vurderes i sammenheng. Dette er avgjørende for vurderingen av om tiltakene er forholdsmessige, og dermed lovlige. For å muliggjøre slike vurderinger, må alle kontrolltiltak overfor en innsatt dokumenteres i den innsattes journal.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær