Forslag om endringar i reglane for å avgrense fangst under minstemål

1    Innleiing

Dei tillitsvalde advokatane i Advokatforeningen utfører eit omfattande frivillig og ulønt arbeid for å ta vare på rettsstaten, rettstryggleiken og menneskerettane. Ein del av dette arbeidet er å utarbeide høyringssvar.

Høyringsarbeidet i Advokatforeningen er organisert i 29 lovutval, fordelte på særskilde rettsområde og rettslege interesseområde. Kvart år utarbeider dei tillitsvalde advokatane i Advokatforeningen om lag hundre høyringssvar.

Alle våre høyringssvar er skrivne av advokatar med ekspertise på rettsområdet lovforslaget gjeld. Denne ekspertisen byggjer ikkje berre på juridisk teori, men òg på den praktiske erfaringa advokatane har frå å hjelpe klientane sine – i kvardagen til den norske rettsstaten. Dette høyringssvaret er skrive ut frå ønsket Advokatforeningen har om å bidra til gode lovgjevingsprosessar og gode lover.

2    Bakgrunnen for saka

Me viser til Fiskeridirektoratet si høyring av 30. juni 2026. Høyringsfristen er 2. oktober 2026.

Høyringa gjeld forslag om endring av reglane for å avgrensa fangst under minstemål.

Dette høyringssvaret er i hovudsak utarbeidd av Advokatforeningen sitt lovutval for fangst, fiskeri og havbruk. Lovutvalet består av Gerd Aaland Fagerli (leiar), Mari Sørensen Aksnes, Thomas Andreassen, Jørgen Blix Nicolaysen, Erik Staurset Andresen og Ask Økland, som alle har lang erfaring og kompetanse innanfor det aktuelle rettsområdet.

3    Kommentarar 

Direktoratet skriv at «Vern av fisk under minstemål er kritisk viktig for å sikre bærekraft og fremtidig utnyttelse av bestanden. Formålet med et slikt vern er å la småfisk leve lenge nok til at den kan vokse
opp, formere seg og dermed opprettholde bestanden for fremtiden.»

Fiske av undermåls fisk svekkjer bestanden og dermed fiskarane sitt eige framtidige hausting- og inntektsgrunnlag. Advokatforeningen støttar vern av yngel som eit viktig mål og legg til grunn at få, om nokon, fiskarar har eit ønske om å fiska undermåls fisk.

Reglane som gjer det lov å ha visse prosentdelar innblanding av fisk under minstemål er grunngjevne med at det skal vera praktisk mogeleg å gjennomføra fiskeri.

Fiskeridirektoratet viser til regelen om at det er «tillatt» å ha innblanding av fisk under minstemål opp til visse prosentgrenser, og «erfarer at denne regelen gir en for mild reaksjon til å sikre et tilstrekkeleg vern av fisk under minstemål. Det har vært flere episoder hvor fartøy med svært høy innblanding av minstemålsfisk drar rett ut og fisker i det samme området etter en inndragning.»

Advokatforeningen er uviss og stiller seg spørjande til utsegna om at Fiskeridirektoratet er kjent med at fiskarar med svært høg innblanding av minstemålsfisk drar «rett ut og fisker i det samme området etter en inndragning», og vil peika på at påstanden ikkje er dokumentert eller talfesta i høyringsnotatet. 

Det blir òg uttalt i høyringsnotatet at: 

"Inndragningsinstituttet markerer fiskers ansvar for å verne fisk under minstemål og skal fungere allmennpreventivt ved å gjøre kostanden ved å ta ut fisk under minstemål så høy at det ikke lønner seg."

Advokatforeningen finn grunn til å kommentere at administrativ inndraging primært har som formål å inndra ulovleg fangst slik at fiskaren ikkje oppnår nokon urettkomen vinst. Inndragingsinstituttet er vidare grunngjeve i at forvaltninga effektivt skal kunne handheve regelverket utan å gå vegen om straffesystemet og domstolane. At inndragingsinstituttet verkar preventivt, er ein effekt av dette systemet.

I høyringsnotatet blir det vist til Vedlegg: Brev frå Fiskeri- og kystdepartementet v/statsråden til næringskomiteen, datert 12. mars 2008, der den dåverande statsråden gjer greie for sitt syn på praksisen knytt til administrativ inndraging av fangst med undermålsfisk utover tillatne grenser. Det blir òg vist til ei fråsegn frå mindretalet i næringskomiteen i Innst. O. nr. 45 (2007–2008). Advokatforeningen finn grunn til å peike på at fleirtalet i næringskomiteen uttalte:

"Flertallet mener det er gode grunner til en slik regel, og påpeker at så lenge inndragningen begrenses til den ulovlige fangsten eller den delen av fangsten som er ulovlig, så vil inndragningen faktiske stå i forhold til overtredelse". (vår understreking)

Advokatforeningen er på dette grunnlaget ikkje samd i høyringsnotatet si utsegn om at den føreslåtte regelendringa bringer regelverket i samsvar med lovgjevaren sine intensjonar slik dei er uttrykte i forarbeida. Etter Advokatforeningen si oppfatning er det meir nærliggjande å tolke fleirtalet si fråsegn slik at i tilfelle med samanblanding av lovleg og ulovleg fangst, som ved inndraging av fangst under minstemål, må inndraginga avgrensast til den delen av fangsten som er ulovleg.

I høyringsnotatet blir det vist til at Fiskeridirektoratet har sett i verk fleire tiltak for å verne undermålsfisk i 2025 og 2026, mellom anna ved innføring av ein ny stengingsheimel for å verne sild. Advokatforeningen saknar her ei utgreiing av kva effekt desse tiltaka har hatt, og om stenging av felt kan vere eit meir formålstenleg tiltak enn etterfølgjande administrativ inndraging av fangstverdiar av heile landingar.

Advokatforeningen vil peika på at eit alternativ til å utvida inndragingsheimelen kan vera auka bruk av rask, mellombels stenging av felt (RTC-stenging) der kontrollar avdekkjer høg innblanding av minstemålsfisk. Eit slikt verkemiddel rettar seg direkte mot problemet – å hindra vidare fiske i eit felt med mykje undermåls fisk – utan at det er naudsynt å utvida høvet til inndraging av lovleg fanga fisk.

Direktoratet skriv at: 

«Det er ingen tvil om at det vil være en økonomisk belastning for det enkelte rederi og fisker å få inndratt hele fangsten. Som påpekt av næringskomiteens mindretall, kan en slik omfattende inndragning virke urimelig hvor det kun foreligger små overskridelser av grensene for tillatt innblanding. Til dette vil Fiskeridirektoratet bemerke at hvor stor denne belastningen vil være vil avhenge av om fartøyet har mulighet til å fiske på nytt innen gjeldende kvoteår, slik det er adgang til etter gjeldende system. I et slikt tilfelle vil det reelle tapet reduseres til driftskostnadene for utøvelsen av fisket samt eventuelle differanser i pris på landet fangst.»

Advokatforeningen vil peika på at det vil ha vesentleg økonomisk betydning om fartøya har høve til å fiska inndratt fangst på nytt eller ikkje. Dette vil blant anna vera avhengig av når i kvoteåret den undermåls fisken er fiska, tilgjengelegheit, driftsmønster, vær høve og ikkje minst av sakshandsamingstida til Fiskeridirektoratet.

Ulik sakshandsamingstid vil kunne føra til svært ulike økonomiske konsekvensar for saker som elles er like. Advokatforeningen meiner at det er uheldig at ulik sakshandsamingstid kan medføra stor skilnad i reelle økonomiske konsekvensar av elles like inndragingssaker. 

I dei tilfella der gjenfiske av inndrege kvantum medfører at kvantumet vert trekt frå gruppekvoten neste år, vil dette medføra at alle fiskarar i same gruppe får fiska mindre året etter inndraging. Altså at fiskarar tapar økonomisk på grunn av feil andre har gjort. Dette synest lite rimeleg. Dette er ikkje omtalt i høyringsnotatet og Advokatforeningen meiner det er ein vesentleg mangel ved konsekvensutgreiinga at denne kollektive verknaden ikkje er vurdert.

Advokatforeningen meiner at eventuelle inndragingar ikkje bør gå ut over andre enn dei som faktisk har brote lova. På den andre sida vil ei løysning der det inndratte kjem til frådrag i kvoten til den enkelte, kunne gjera at inndraginga får eit meir pønalt preg, som kan auke risikoen for at den sjåast som straff etter EMK. Dette bør difor vurderast nærare opp mot EMK dersom Fiskeridirektoratet vurderer denne løysinga.

I fiskeri med kort sesong, som t.d. tobisfiskeriet som plar vera frå 15. mai til 30. juni, er det lite sannsynleg at Fiskeridirektoratet vil rekka å fatta vedtak før sesongen er slutt, og fiskeriet ikkje lenger er lovleg. I slike høve vil fiskaren ikkje ha praktisk høve og/eller lov til å fiska det inndregne kvantumet på nytt. Dette gjer at konsekvensen av inndraging vil vera ulik frå fiskeri til fiskeri. Dette er ikkje omtalt i høyringsnotatet.

Havressurslova § 54 heimlar i utgangspunktet at fangst eller verdien av fangst som er hausta ulovleg tilfell vedkomande salslag eller staten. Advokatforeningen meiner det reiser eit prinsipielt spørsmål om forskriftsmyndigheita kan utvide rekkevidda av lova si inndragingsheimel til fangst som er lovleg hausta, altså over minstemål.

Advokatforeningen viser til at utvidinga av føresegna kan vere svært inngripande og ha betydelege økonomiske konsekvensar for reiarlag. Dette gjeld særleg i dei tilfella der det ikkje er mogleg å fiske det inndregne kvantumet på nytt innanfor det aktuelle kvoteåret. Det vert her framheva kor viktig det er med eit tilstrekkeleg klart og presist heimelsgrunnlag, jf. legalitetsprinsippet. 

Havressurslova § 65, 3. ledd seier at «Når lovleg og ulovleg fangst er blanda saman, kan heile fangsten inndragast.» Per i dag er det altså rettsleg grunnlag for å inndra heile fangstar dersom delar av fangstane er ulovlege. Slik inndraging skjer etter dei straffeprosessuelle reglane, med dei rettstryggleiksgarantiane det medfører for næringsutøvarane.

Høyringsforslaget medfører at inndraging som lovgjevaren i dag har bestemt må skje etter dei straffeprosessuelle reglane, vil kunne skje som administrativ inndraging av Fiskeridirektoratet. Dette er ikkje omtalt i høyringsnotatet.

Forslaget i høyringsnotatet legg opp til at overskriding av tillaten innblanding under minstemål av den arten overskridinga gjeld, er ulovleg, både ved den enkelte fangsten og ved landing. Ei problemstilling oppstår i tilfelle der ein enkelt fangst til sjøs blir kontrollert og vurdert som ulovleg fordi haustingsforskrifta § 49 er overskriden. Dette vil medføre at heile fangsten er ulovleg, sjølv om den samla fangsten ved landing har ei lovleg innblanding av fisk under minstemål. Etter Advokatforeningen sitt syn framstår det som ei uforholdsmessig byrde å inndra heile fangsten ved landing i slike tilfelle. Advokatforeningen saknar omtale av slike tilfelle i høyringsnotatet. Det er uklart for Advokatforeningen om det i forslaget er meint å etablera to sjølvstendige grunnlag for brot, og korleis desse skal verke saman. 

I forskriftsforslaget § 49 første ledd blir det føreslått at «all fangst av den arten overskridinga gjeld», er ulovleg. Advokatforeningen finn ordlyden uklar der innblandingsgrensa gjeld fleire artar samla. Ved fiske etter torsk, hyse og sei er det tillate å ha til saman 15 prosent fisk under minstemål i dei enkelte fangstane og ved landing. Ved eit blandingsfiske av desse artane er det uklart om fangsten av alle artane er ulovleg, om berre fangsten av den eller dei artane som faktisk har medført overskridinga er ulovleg, eller om det skal gjerast ei høvesvis fordeling.

4    Generelt om administrative sanksjonar

Advokatforeningen har ikkje vurdert nærare enn det som går fram i punkt 3 om inndraginga av den delen av fangsten som er over minstemålet, må reknast som straff etter EMK.

Advokatforeningen understrekar at reglar om administrative sanksjonar må utformast slik at rettstryggleiken blir tilstrekkeleg vareteken når sanksjonane skal ileggjast. Etter Advokatforeningen sitt syn er ikkje dette tilstrekkeleg ivareteke i høyringsnotatet frå Fiskeridirektoratet. Som peikt på ovanfor i høyringssvaret vil inndraging som etter gjeldande reglar kan skje etter straffeprosessuelle reglar, etter forslaget kunne gjennomførast administrativt. Når inngrepet samstundes kan omfatte heile fangstverdien, er det ikkje tilstrekkeleg å vise til at ordninga vil gjere sakshandsaminga enklare og meir effektiv, slik Fiskeridirektoratet gjer i høyringsnotatet punkt 6. Etter Advokatforeningen sitt syn gjer høyringsnotatet ikkje tilstrekkeleg greie for korleis rettstryggleiken skal varetakast ved vedtak om slik inndraging.

Sanksjonsutvalget definerte sanksjonar som «en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål» (NOU 2003: 15). Når saker med strafferettsleg preg blir handsama i det forvaltningsrettslege sporet og ikkje i det straffeprosessuelle, må reglane utformast med vekt på at rettstryggleiksgarantiane i straffeprosessen ikkje automatisk kjem til bruk.

Dette gjeld særleg der sanksjonen etter sin karakter, alvorsgrad eller verknad må reknast som straff etter EMK. Regelverket må byggje på klare lovheimlar, føreseielegheit, forholdsmessigheit og forsvarleg sakshandsaming, og sikre reell kontradiksjon og høve til uavhengig og effektiv prøving. Di meir inngripande ein sanksjon er, di strengare krav må stillast til dei prosessuelle garantiane, mellom anna vernet mot sjølvinkriminering, ivaretakinga av uskuldspresumsjonen og beviskrava. Det må gå tydeleg fram av lovforslaget og førearbeida korleis desse omsyna er vurderte, og korleis sanksjonsregimet i det minste varetek dei grunnleggjande krava som følgjer av Grunnlova, EMK og europeiske rettsstatsprinsipp.

Det er Advokatforeningen sitt prinsipielle standpunkt at spørsmålet om å ileggje administrative sanksjonar skal avgjerast av eit organ som er uavhengig av undersøkingsorganet.

Stortinget uttrykte i 2025 uro for at rettstryggleiken ved ilegging av administrative sanksjonar ikkje er godt nok vareteken. I samband med vedtakinga av den nye forvaltningslova bad Stortinget regjeringa om å «foreta en gjennomgang av reglene for ileggelse av overtredelsesgebyr og vurdere behovet for rettssikkerhetsgarantier, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte med eventuelle forslag til endringer». Det vidare arbeidet med forslaget bør difor ta omsyn til dette.

5    Administrative konsekvensar

Når det gjeld administrative konsekvensar skriv Fiskeridirektoratet at «Den foreslåtte forskriftsendring vil gjøre saksbehandlingen ved brudd på minstemålsregelverket mindre komplisert og dermed mer effektiv for forvaltningen. Det vil også bli enklere å få gjennom flere inndragningssaker og inndragningsbeløpene blir høyere.»

Ved store, og verdifulle, fangstar kan verdien av fangsten over minstemål vera svært stor. Det er difor sannsynleg at det vil bli fleire klagesaker og rettssaker. Det vil vera ressurskrevjande både for fiskarar og for forvaltninga.

                                         Venleg helsing

Siri Teigum                                                             Merete Smith
leiar                                                                         generalsekretær