Forslag om forbud mot bruk av fossil gass til oppvarming av bygninger

1      Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

2.1    Høringsforslaget

Advokatforeningen viser til forslaget om forbud mot bruk av fossil gass til permanent oppvarming av bygninger, sendt på høring av Miljødirektoratet på vegne av Klima- og miljødepartementet (KLD).

Forslaget innebærer et forbud mot bruk av fossil gass til permanent oppvarming av bygninger, med ikrafttredelse 1. januar 2028. Forslaget gjennomføres som en utvidelse av den eksisterende forskrift 28. juni 2018 nr. 1060 om forbud mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygninger. Forbudet fastsettes med hjemmel i forurensningsloven § 9, § 49, § 52a, § 81 og § 86, samt energiloven § 10-6.

Fossil gass utgjør en liten andel, 1–2 %, av det totale oppvarmingsbehovet i bygninger i Norge. Bruken består i hovedsak av naturgass distribuert i to gassrørledningsnett i Rogaland, samt propan (LPG) andre steder i landet. Ifølge konsekvensutredningen antas et forbud å kunne gi en utslippsreduksjon på anslagsvis 123 000–207 000 tonn CO₂-ekvivalenter i 2028.

2.2    Rettslig og politisk kontekst

Bakgrunnen for forslaget er anmodningsvedtak 406 i statsbudsjettet for 2024, der Stortinget ba regjeringen utrede en utvidelse av forbudet mot mineralolje til å inkludere fossil gass, med sikte på innføring fra 2028. Forslaget må ses i lys av Norges lovfestede klimamål i klimaloven (lov 16. juni 2017 nr. 60, slik den lyder etter senere endringer) §§ 3 og 4, som fastsetter mål om henholdsvis minst 55 % utslippsreduksjon innen 2030 og omstilling til et lavutslippssamfunn i 2050 med 90–95 % reduksjon fra 1990-nivå. Klimalovens opprinnelige forarbeider, Prop. 77 L (2016–2017), understreker behovet for sektorvise tiltak for å oppnå de overordnede klimamålene.

Under Parisavtalen har Norge meldt inn nasjonalt fastsatte bidrag (NDC) om å redusere klimagassutslippene med minst 55 % innen 2030 og minst 70–75 % innen 2035 sammenlignet med 1990-nivået. Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes klimastyring har vist at det gjenstår mye arbeid med å utvikle virkemidler for å nå klimamålene.

2.3    Høringsuttalelse

Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for miljø, klima og bærekraft. Lovutvalget består av Kjetil Haare Johansen (leder), Henriette Standnes Brochmann, Tonje Cecilie Hagen Geiran, Oddvar Myhren Møllerløkken, Tina Storsletten Nordstrøm, Ingvild Ombudstvedt og Lars Ole Sikkeland, som alle har lang erfaring og kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet. 

Advokatforeningen stiller seg overordnet positivt til at myndighetene benytter rettslige virkemidler for å bidra til å oppfylle Norges klimaforpliktelser. Advokatforeningen har imidlertid enkelte kommentarer til forslagets juridiske utforming og konsekvenser.

3    Kommentarer til forslaget

3.1    Hjemmelsgrunnlag og lovteknisk utforming

Forslaget hjemles i forurensningsloven § 9, som gir Kongen myndighet til å fastsette forskrift om «forurensningsbegrensende tiltak», herunder forbud mot bruk av bestemte råstoffer og produkter, samt energiloven § 10-6. Forurensningsloven § 9 er en vid forskriftshjemmel, og forbudet mot mineralolje til oppvarming ble fastsatt med hjemmel i den samme bestemmelsen. Advokatforeningen anser derfor at § 9 i utgangspunktet gir tilstrekkelig hjemmel også for et forbud mot fossil gass. Advokatforeningen bemerker likevel at det foreslåtte forbudet skiller seg fra mineraloljeforbudet ved at det retter seg mot en energibærer som allerede er i lovlig bruk i eksisterende bygninger, og at det dermed innebærer et retroaktivt element, en overgang fra et installasjons- og omsetningsforbud til et bruksforbud. Legalitetsprinsippet tilsier at jo mer inngripende et tiltak er overfor den enkelte, desto klarere må hjemmelsgrunnlaget være. Advokatforeningen anbefaler at vedtaksgrunnlaget uttrykkelig adresserer dette aspektet og redegjør for hvorfor § 9s ordlyd, «forurensningsbegrensende tiltak», dekker et bruksforbud rettet mot eksisterende, lovlig installerte fyringsanlegg. Hva gjelder energiloven § 10-6, bemerker Advokatforeningen at det bør klargjøres hvilken selvstendig kompetanse denne bestemmelsen tilfører utover forurensningsloven, herunder om den gir hjemmel for regulering av energiforsyningssikkerhet og nettmessige konsekvenser av forbudet.

Advokatforeningen noterer at departementet har konkludert med at det ikke er identifisert behov for lovendringer, og at forskriftsendringen kan fastsettes av KLD og Energidepartementet i fellesskap. Advokatforeningen deler denne vurderingen, men bemerker følgende:

a)    Definisjonen av «fornybar gass». Den foreslåtte definisjonen i forskriftens § 3 bokstav c, som fastsetter at «[h]ydrogen skal her forstås som fornybar gass uavhengig av opprinnelse», er lovteknisk upresis. Definisjonen medfører at hydrogen produsert fra fossil naturgass uten karbonfangst (såkalt «grå hydrogen») også klassifiseres som fornybar gass. Advokatforeningen anbefaler at definisjonen presiseres, enten ved å innta et krav om at hydrogen må oppfylle bestemte bærekraftskriterier, eller ved å knytte definisjonen til fornybardirektivets (RED II) klassifiseringssystem for fornybart hydrogen.

b)    Massebalansesystemet for gassrørledningsnett. Den foreslåtte § 4 b og § 8 a innfører et massebalansesystem der brukere av fyringsanlegg i gassrørledningsnett kan kjøpe fornybar gass, selv om det fysiske forbruket vil kunne bestå av en blanding av fossil og fornybar gass. Advokatforeningen bemerker at konsekvensutredningen selv påpeker at detaljene for massebalansesystemet ennå er under utvikling, og at det må «på et senere tidspunkt spesifiseres nærmere hvordan dette skal gjøres i praksis». Et massebalansesystem der berørte aktører pålegges å dokumentere overholdelse av forbudet, uten at det foreligger klare regler for hva slik dokumentasjon skal inneholde, reiser spørsmål om forholdet til legalitetsprinsippet. Plikten til å oppfylle forbudet vil i praksis avhenge av regler som ennå ikke er gitt, noe som kan skape rettsusikkerhet for både brukere og leverandører. Advokatforeningen anbefaler at forskriften suppleres med en forskriftshjemmel som uttrykkelig gir departementet eller Miljødirektoratet myndighet til å fastsette nærmere regler om massebalansesystemets gjennomføring, dokumentasjonskrav og verifisering. Det bør også klargjøres hvordan massebalansesystemet skal koordineres med tilsvarende systemer under fornybardirektivet (RED II) og ETS2, for å unngå dobbeltelling av biogass i nasjonale utslippsregnskap og sikre konsistent rapportering på tvers av regelverkene.

c)    Forholdet mellom bruker- og leverandørplikt. Forskriften pålegger parallelle plikter for bruker av fyringsanlegg (§ 4 b) og gassleverandør (§ 8 a). Advokatforeningen anbefaler at ansvarsfordelingen mellom disse aktørene klargjøres ytterligere, herunder hvem som bærer bevisbyrden for at forbudet overholdes, og hvilket ansvar som påhviler henholdsvis bruker og leverandør dersom dokumentasjonskravene ikke oppfylles.

d)    Sanksjons- og tilsynshjemler. Forbudet hjemles blant annet i forurensningsloven § 49 (pålegg om undersøkelse og tiltak), § 52a (tvangsmulkt) og § 81 (straff for overtredelse). Advokatforeningen bemerker at konsekvensutredningen i liten grad drøfter det praktiske tilsyns- og sanksjonsregimet for det foreslåtte forbudet. For at forbudet skal ha reell etterlevelsesvirkning, bør det klargjøres hvilken myndighet som skal føre tilsyn med overholdelsen – kommunen som lokal tilsynsmyndighet etter forurensningsloven, eller Miljødirektoratet – og hvordan sanksjonsbestemmelsene skal praktiseres overfor henholdsvis brukere og leverandører. Advokatforeningen anbefaler at forskriften eller veiledningsmateriale adresserer disse spørsmålene.

3.2    Forholdsmessighet og eiendomsrettslige konsekvenser

Et forbud mot bruk av fossil gass er et mer inngripende virkemiddel enn økonomiske virkemidler som CO₂-avgift. Forbudet griper direkte inn i eieres og brukeres rådighet over sin eiendom, ved at en eksisterende og lovlig oppvarmingsløsning forbys videreført. Advokatforeningen vurderer følgende spørsmål:

a)    Grunnloven § 105 og vernet mot ekspropriasjon. Forbudet innebærer ikke formell ekspropriasjon, men kan ha ekspropriasjonslignende virkninger for eiere som har investert i gassbasert oppvarmingsutstyr av nyere dato. Etter norsk konstitusjonell rett kreves det ikke erstatning ved alminnelige reguleringsinngrep, med mindre inngrepet er av en slik karakter og intensitet at det reelt sett utgjør avståelse av eiendom, jf. blant annet Rt. 2004 s. 1092 (Fiskekvotedommen) og Rt. 2013 s. 1345 (Strukturkvotedommen). Ved denne vurderingen er sentrale momenter inngrepets omfang, formål, den enkeltes tapsbyrde sammenholdt med de samfunnsmessige fordelene, og om det ytes kompensasjon eller gis tilstrekkelige overgangsordninger. Advokatforeningen vurderer at forbudet i sin nåværende utforming – med unntak, overgangsordninger og mulighet for dispensasjon etter § 12 – isolert sett neppe utløser erstatningsplikt etter Grunnloven § 105 for det store flertallet av berørte. For aktører som har gjennomført vesentlige investeringer i gassbasert infrastruktur i perioden etter at TEK17 trådte i kraft (2017), og der utstyrets normale levetid strekker seg vesentlig utover 2028, vil imidlertid inngrepets intensitet kunne nærme seg en grense der erstatningsspørsmålet aktualiseres. Advokatforeningen anbefaler at departementet gjennomfører en konkret vurdering av denne grupperingen, herunder omfanget av investeringer som ennå ikke er nedskrevet, og at det vurderes om forskriften bør inneholde en overgangsregel som gir forlenget frist for fyringsanlegg installert etter et bestemt skjæringstidspunkt. Advokatforeningen understreker at konklusjonen om at forbudet er forholdsmessig ikke kan baseres på forutsetningen om adekvate støtteordninger og overgangsperioder dersom disse ikke er rettslig sikret i eller i medhold av forskriften selv.

b)    Grunnloven § 112 og retten til et bærekraftig miljø. Forbudet kan sees som en gjennomføring av statens plikt etter Grunnloven § 112 til å iverksette tiltak som «trygger naturens produksjonsevne og mangfold» og sikrer et «miljø som er helsemessig forsvarlig». Bestemmelsens tredje ledd pålegger statens myndigheter en aktivitetsplikt til å iverksette tiltak som gjennomfører rettighetene i første og annet ledd. I HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet) la Høyesterett til grunn at § 112 ikke bare er en programerklæring, men en bestemmelse som kan ha rettslig betydning ved domstolsprøving, selv om flertallet konkluderte med at terskelen for rettslig overprøving er høy. Advokatforeningen bemerker at § 112 i lys av denne rettspraksisen styrker den konstitusjonelle forankringen for klimaregulerende tiltak som det foreslåtte forbudet. Bestemmelsen kan tjene som selvstendig konstitusjonelt grunnlag for virkemidler som er nødvendige for å oppfylle Norges klimaforpliktelser, og Advokatforeningen anbefaler at vedtaksgrunnlaget uttrykkelig viser til § 112 som en del av den konstitusjonelle begrunnelsen for forbudet.

c)    Konsekvenser for næringseiendom og boligselskaper. Advokatforeningen merker seg at den samfunnsøkonomiske tiltakskostnaden er beregnet til om lag 1 000–2 000 kr/tonn CO₂-ekvivalenter, men at investeringskostnader ikke er inkludert. For enkelte aktører, særlig i veksthus- og fjørfeproduksjon med små marginer, kan forbudet medføre uforholdsmessig høye kostnader som potensielt kan true videre drift. Advokatforeningen viser til at den samlede forholdsmessighetsvurderingen etter Grunnloven § 105 og det alminnelige forholdsmessighetsprinsippet forutsetter at inngrepets byrde veies mot samfunnsnytten. Konsekvensutredningen forutsetter at adekvate støtteordninger og tilstrekkelige overgangsperioder vil kompensere for overgangskostnadene. Advokatforeningen bemerker at denne forutsetningen er avgjørende for forbudets forholdsmessighet, men at den reiser et rettslig grunnlagsproblem: dersom forbudets konstitusjonelle holdbarhet forutsetter støtteordninger som ikke er rettslig forankret i forskriften eller i en parallell bevilgningsordning, vil forholdsmessigheten bero på politiske tilsagn som kan endres. Advokatforeningen anbefaler at forskriften enten (i) inntar en bestemmelse som gjør ikrafttredelse for de mest berørte sektorene betinget av at tilfredsstillende støtteordninger er etablert, eller (ii) at det i vedtaksgrunnlaget redegjøres konkret for hvilke eksisterende og planlagte støtteordninger som skal ivareta berørte aktører, herunder Enovas programmer og eventuelle sektorspesifikke tilskuddsordninger for landbruk og SMB med høyt energiforbruk.

3.3    Overgangsregler og ikrafttredelse

Forbudet foreslås å tre i kraft 1. januar 2028. Advokatforeningen har følgende merknader:

a)    Tilstrekkelig omstillingstid. Utredningsinstruksen punkt 4-6 fastsetter at forskrifter med betydning for privat og offentlig forretningsvirksomhet normalt skal tre i kraft fra et årsskifte. Advokatforeningen er enig i at 1. januar 2028 i utgangspunktet er i tråd med dette, men bemerker at den faktiske omstillingstiden kan bli kort, avhengig av når forskriften vedtas og kunngjøres. Advokatforeningen anbefaler at det fastsettes en minimumsperiode mellom vedtakelse og ikrafttredelse (eksempelvis 12 måneder), slik at de berørte aktørene sikres reell tid til omstilling.

b)    Regionale kapasitetsbegrensninger. Rogaland er identifisert som den regionen der konsekvensene vil bli størst, blant annet på grunn av begrensninger i nettkapasitet som vanskeliggjør overgang til elektriske alternativer. Stortingets energi- og miljøkomité har i Innst. 255 S (2025–2026) behandlet representantforslag om tiltak for mer effektiv utnyttelse av strømnettet, og flere av komiteens medlemmer har uttrykt bekymring for at nettkapasiteten i flere regioner er under press. Advokatforeningen understreker at der forbudet forutsetter overgang til elektrisk oppvarming, men nettkapasiteten er utilstrekkelig til å muliggjøre slik overgang, oppstår en situasjon der berørte aktører verken kan fortsette lovlig bruk av fossil gass eller gjennomføre den påkrevde omstillingen. En slik situasjon reiser spørsmål om forholdsmessighet og kan også aktualisere legalitetsprinsippet, ettersom forbudet i praksis pålegger en plikt som det er fysisk umulig å oppfylle uten endringer i offentlig infrastruktur som ligger utenfor den enkeltes kontroll. Advokatforeningen anbefaler at det i forskriften inntas en klar hjemmel for NVE til å gi tidsbegrenset unntak i områder der nettkapasiteten er dokumentert utilstrekkelig, og at slike unntak kobles til en forpliktende tiltaksplan for kapasitetsutbygging med konkrete milepæler. Det bør videre fastsettes at unntaket gjelder inntil nettkapasiteten er utbygd til et tilstrekkelig nivå, slik at berørte aktører ikke havner i et rettslig limbo der forbudet formelt gjelder, men faktisk etterlevelse er umulig.

c)    Unntaket for «særlige grunner» i § 12. Advokatforeningen anser det som positivt at kommunen gis adgang til å gjøre unntak i enkelttilfeller der «særlige grunner» foreligger. Advokatforeningen bemerker imidlertid at en ubestemt rettslig standard som «særlige grunner», uten nærmere retningslinjer for skjønnsutøvelsen, kan komme i spenning med forutberegnelighetsprinsippet og kravet om likebehandling etter forvaltningsloven og det alminnelige likhetsprinsippet. Kommunal skjønnsmyndighet uten nasjonale retningslinjer innebærer en risiko for ulik praktisering mellom kommuner, noe som kan svekke forbudets legitimitet og skape rettsusikkerhet for de berørte. Konsekvensutredningen angir at høye kostnader alene normalt ikke er tilstrekkelig til å begrunne unntak. Advokatforeningen anbefaler at det enten i forskriften eller i nasjonale retningslinjer fastsettes en ikke-uttømmende liste over momenter som kan tillegges vekt, eksempelvis investeringstidspunkt, utstyrets restlevetid, tilgjengelige alternativer i det aktuelle området, kostnadsbyrde sett opp mot aktørens økonomiske situasjon, og om søkeren har en konkret plan for omstilling innen en nærmere angitt frist.

3.4    Forholdet til eksisterende regulering og eventuelle motstridsproblemer

a)    Forholdet til byggteknisk forskrift (TEK17). Byggteknisk forskrift § 14-4 (1) inneholder allerede et forbud mot å installere varmeinstallasjon for fossilt brensel i nye bygg. Det foreslåtte forbudet i den reviderte forskriften vil supplere dette med et bruksforbud for eksisterende bygninger. Advokatforeningen ser ingen rettslig motstrid mellom disse forskriftene, men anbefaler at sammenhengen mellom installasjonsforbudet i TEK17 og bruksforbudet i den reviderte forskriften klargjøres i veiledningsmateriale, slik at bygningseiere og kommunale tilsynsmyndigheter har et klart bilde av det samlede regelverket.

b)    Forholdet til klimakvoteregelverket og ETS2. Stortinget har besluttet å ta inn EUs rettsakter om ETS2 i EØS-avtalen, slik at utslipp fra oppvarming av bygninger vil bli kvotepliktige. Advokatforeningen bemerker at et nasjonalt forbud mot fossil gass til oppvarming i prinsippet kan komme i et spenningsforhold med det kvotebaserte systemets markedslogikk. Et forbud fjerner utslippene nasjonalt, men frigjør kvoter som kan benyttes av aktører i andre ETS2-land. Dersom frigjorte kvoter ikke annulleres, vil den globale klimaeffekten av forbudet reduseres tilsvarende, noe som kan svekke argumentet for at forbudet er et nødvendig og effektivt klimatiltak. Konsekvensutredningen konkluderer med at innføring av ETS2 ikke endrer argumentene for et forbud. Advokatforeningen deler i hovedsak denne vurderingen – nasjonale forbud kan være berettiget som supplementære virkemidler for å sikre sektoromstilling og oppfylle nasjonale klimamål, uavhengig av kvotemarkedets tilpasningseffekter. Advokatforeningen anbefaler imidlertid at departementet i vedtaksgrunnlaget redegjør eksplisitt for samspillet mellom forbudet og ETS2, herunder (i) om det foreligger mekanismer for annullering eller sletting av frigjorte kvoter, (ii) hvordan forbudet bidrar til oppfyllelse av nasjonale klimamål under innsatsfordelingen (ESR) uavhengig av kvotemarkedet, og (iii) at fraværet av annulleringsmekanisme bør adresseres fordi det ellers kan utgjøre en sårbarhet dersom forbudets miljøbegrunnelse utfordres rettslig etter EØS-avtalens regler om nødvendighet.

c)    EØS-rettslige forpliktelser. Konsekvensutredningen behandler forholdet til EØS-avtalen artikkel 11 og forbudet mot kvantitative importrestriksjoner. Et bruksforbud for fossil gass er formelt opprinnelsesnøytralt, men utgjør i praksis et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon, ettersom det reelt begrenser markedsadgangen for importert naturgass og LPG. Tiltaket må derfor rettferdiggjøres, enten etter EØS-avtalen artikkel 13 (jf. artikkel 11) eller etter læren om tvingende allmenne hensyn. Miljøvern er anerkjent som et tvingende allment hensyn i fast rettspraksis, jf. blant annet C-302/86 (Danish Bottles) og E-3/00 (EFTA Surveillance Authority v. Norway). For at forbudet skal bestå en forholdsmessighetsprøving, må det imidlertid godtgjøres at det er (i) egnet til å oppnå det påberopte miljøformålet, (ii) nødvendig, i den forstand at det miljømessige resultatet ikke kan oppnås like effektivt ved mindre restriktive tiltak, og (iii) forholdsmessig i snever forstand, altså at byrden for de berørte aktørene ikke er uforholdsmessig stor sammenholdt med den miljømessige gevinsten. Advokatforeningen bemerker at nødvendighetskriteriet krever særskilt oppmerksomhet. Forbudet innføres i en kontekst der ETS2 vil gjøre fossil gass til oppvarming kvotepliktig, og der økt karbonprising alene over tid kan forventes å drive omstillingen. Departementet bør redegjøre for hvorfor karbonprising under ETS2 – eventuelt supplert med avgiftsøkninger – ikke anses tilstrekkelig til å oppnå den ønskede utslippsreduksjonen innen det nødvendige tidsvinduet, slik at et bruksforbud er nødvendig. Relevante momenter vil være behovet for å sikre utslippsreduksjoner innen 2030 i tråd med klimaloven § 3 og Norges NDC, styringseffektivitet sammenlignet med prisbaserte virkemidler, og risikoen for at prismekanismer alene ikke gir tilstrekkelig omstillingstakt i sektorer med lav priselastisitet. Advokatforeningen viser videre til C-573/12 (Ålands vindkraft), der EU-domstolen aksepterte nasjonale tiltak som begrenser det indre markedet der dette er begrunnet i hensynet til å fremme fornybar energi, og til C-379/98 (PreussenElektra), der domstolen la vekt på at miljøhensyn kan rettferdiggjøre inngrep i det frie varebyttet. Advokatforeningen bemerker at disse dommene gjaldt henholdsvis territorielle begrensninger på støtteordninger og kjøpsplikter, og at et rent bruksforbud representerer en mer vidtgående restriksjon. Det er derfor viktig at vedtaksgrunnlaget inneholder en selvstendig og konkret forholdsmessighetsvurdering, ikke bare en generell henvisning til rettspraksis. Advokatforeningen anbefaler at det også vurderes om forbudet kan ha implikasjoner for etableringsfriheten (EØS-avtalen artikkel 31) og tjenestefriheten (artikkel 36), særlig for gassleverandører og installatører av gassbasert utstyr som mister sitt virksomhetsgrunnlag. Advokatforeningen anbefaler at den fullstendige EØS-vurderingen inkluderes uttrykkelig i det kongelige vedtaksgrunnlaget, slik at den EØS-rettslige begrunnelsen er dokumentert dersom forbudet skulle bli utfordret rettslig.

d)    Forholdet til gassmarkedsdirektivet og nytt direktiv om hydrogen, naturgass og avkarbonisert gass. Det nye direktivet om indre markeder for fornybar gass, naturgass og hydrogen (2024/1788) er vedtatt i EU og opphever det gjeldende gassmarkedsdirektivet. Direktivet etablerer felles regler for transport, distribusjon og levering av gass, herunder bestemmelser om tredjepartsadgang til gassinfrastruktur, forbrukerrettigheter (herunder rett til å velge gassleverandør og bytte leverandør), og vilkår for markedsadgang. Et nasjonalt bruksforbud som i praksis eliminerer etterspørselen etter fossil gass i bygningssektoren, kan reise spørsmål om forholdet til direktivets bestemmelser om forbrukerrettigheter og markedsadgang, selv om forbudet er begrunnet i miljøhensyn. Advokatforeningen bemerker at direktiv 2024/1788 artikkel 3 nr. 4 tillater medlemsstatene å treffe tiltak for å beskytte miljøet, forutsatt at disse er forenlige med traktaten, men at forholdet mellom et nasjonalt bruksforbud og direktivets markedsadgangsregler bør analyseres konkret. Advokatforeningen anbefaler videre at departementet vurderer forholdet til det reviderte bygningsenergidirektivet (EPBD, direktiv 2024/1275), som fastsetter krav om utfasing av fossil oppvarming innen 2040 og begrensning av subsidier til frittstående fossile kjeler fra 2025. Norges foreslåtte frist (2028) er mer ambisiøs enn det harmoniserte kravet (2040), og det bør klargjøres om EØS-retten gir rom for slik nasjonal akselerasjon, eller om det harmoniserte utfasingstidspunktet utgjør en øvre grense for nasjonale tiltak. Etter Advokatforeningens vurdering tilsier den alminnelige læren om minimumsharmonisering i miljørettslige direktiver at strengere nasjonale tiltak normalt er tillatt, forutsatt at de er forenlige med de grunnleggende frihetene i EØS-avtalen, men dette bør eksplisitt adresseres i vedtaksgrunnlaget.

e)    Notifikasjonsplikt etter EØS-høringsloven. Advokatforeningen bemerker at et nasjonalt bruksforbud for fossil gass til oppvarming kan utgjøre en «teknisk forskrift» i henhold til EØS-høringsloven (lov 17. desember 2004 nr. 101) og direktiv 2015/1535, som pålegger EØS-statene å notifisere utkast til tekniske forskrifter til ESA før vedtakelse. Manglende notifikasjon kan medføre at forskriften ikke kan gjøres gjeldende overfor private. Advokatforeningen anbefaler at departementet sikrer at notifikasjonsplikten er oppfylt, og at eventuelle uttalelser fra ESA eller andre EØS-stater i stillstandsperioden tas i betraktning ved den endelige utformingen av forskriften.

4    Oppsummering 

Advokatforeningen stiller seg overordnet positivt til at myndighetene benytter rettslige virkemidler for å bidra til å oppfylle Norges klimaforpliktelser. Hjemmelsgrunnlaget anses i utgangspunktet som tilstrekkelig, men vedtaksgrunnlaget bør adressere det retroaktive elementet ved et bruksforbud rettet mot eksisterende, lovlig installerte fyringsanlegg. Forbudet anses forenlig med EØS-avtalen, forutsatt at nødvendighets- og forholdsmessighetstesten gjennomføres konkret i vedtaksgrunnlaget og notifikasjonsplikten etter EØS-høringsloven er oppfylt. Følgende justeringer anbefales:

1. Definisjonen av «fornybar gass»: Presiser slik at grå hydrogen ekskluderes; harmoniser med RED II.
2. Massebalansesystemet: Innta forskriftshjemmel for utfyllende regler om dokumentasjon, verifisering og koordinering med RED II og ETS2. Klargjør forholdet til legalitetsprinsippet.
3. Ansvarsfordeling bruker/leverandør: Klargjør bevisbyrdereglene ved brudd.
4. Sanksjons- og tilsynsregime: Klargjør hvilken myndighet som fører tilsyn og hvordan sanksjonsbestemmelsene i forurensningsloven §§ 49, 52a og 81 skal praktiseres.
5. Ikrafttredelse: Sikre minimum 12 måneder mellom vedtakelse og ikrafttredelse. For nettbegrensede områder (særlig Rogaland) bør NVEs unntakshjemmel kobles til konkrete tiltaksplaner for kapasitetsutbygging.
6. Unntaksadgangen (§ 12): Presiser kriteriet «særlige grunner» for å sikre likebehandling.
7. Støtteordninger: Forbudets forholdsmessighet forutsetter adekvate støtteordninger. Forskriften bør enten betinge ikrafttredelse for de mest berørte sektorene av at støtteordninger er etablert, eller vedtaksgrunnlaget må konkret redegjøre for eksisterende og planlagte ordninger.
8. EØS og nytt EU-regelverk: Inkorporer en selvstendig og konkret forholdsmessighetsvurdering i vedtaksgrunnlaget, herunder vurdering av mindre restriktive alternativer. Avklar forholdet til gassmarkedsdirektivet (2024/1788), bygningsenergidirektivet (2024/1275) og eventuell nasjonal akselerasjon utover harmoniserte utfasingstidspunkter.
9. ETS2: Redegjør for samspillet med kvotesystemet, herunder om det foreligger annulleringsmekanisme for frigjorte kvoter, og adresser sårbarheten dette kan skape for forbudets miljøbegrunnelse under EØS-rettens nødvendighetskrav.
10. Notifikasjonsplikt: Sikre at notifikasjonsplikten etter EØS-høringsloven og direktiv 2015/1535 er oppfylt før vedtakelse.

                                                Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                      Merete Smith
leder                                                                                generalsekretær