Forslag om ny forskrift til vassdragsreguleringsloven og vannressursloven om undersøkelser og avbøtende tiltak i vassdrag

1    Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser og gode lover. 

Denne uttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for skjønns-, ekspropriasjons- og vassdragsrett, lovutvalget for miljø, klima og bærekraft og lovutvalget for energirett, vannkraft, olje og gass. Lovutvalget for skjønns-, ekspropriasjons- og vassdragsrett består av Birgitte Bie Mørkved (leder), Pål Martin Abell, Magnus Dæhlin, Chirsti Erichsen Hurlen og Odd Walther Moi. Lovutvalget for miljø, klima og bærekraft består av Kjetil Haare Johansen (leder), Henriette Standnes Brochmann, Tonje Cecilie Hagen Geiran, Oddvar Myhren Møllerløkken, Tina Storsletten Nordstrøm, Ingvild Ombudstvedt og Lars Ole Sikkeland. Lovutvalget for energirett, vannkraft, olje og gass består av Hallvard Gilje Aarseth (leder), Uzma Sadaf Bhatti, Marianne Andvord, Sverre Bjelland, Camilla Grytten, Eeva Kantanen, Christian Poulsson og Frode Støle. 

2    Sakens bakgrunn

Energidepartementet har sendt på høring forslag til forskrift om undersøkelser og avbøtende tiltak i vassdrag (vassdragstiltaksforskriften). Forskriften er etter hjemmelsfeltet i forskriftsutkastet fastsatt med hjemmel i lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) §§ 5 annet ledd, 36, 53 første ledd, 57, 58, 64 første ledd annet punktum og 65 bokstav b, og i lov 14. desember 1917 nr. 17 om regulering og kraftutbygging i vassdrag (vassdragsreguleringsloven) §§ 20 første ledd og 31 annet ledd. Forslaget høres samtidig med forslag til endringer i de to nevnte lovene, og enkelte av forskriftsbestemmelsene forutsetter at disse lovendringene vedtas. 

Advokatforeningen bemerker at hjemmelsangivelsen i høringsnotatets kapittel 1 ikke er sammenfallende med hjemmelsfeltet i forskriftsutkastet. Kapittel 1 angir vannressursloven § 57 annet ledd, utelater § 65 bokstav b og presiserer ikke «annet punktum» i § 64 første ledd. Vassdragsreguleringsloven er dessuten datert ulikt i notatet, idet den på ett sted er angitt med dato 14. februar 1917. Korrekt datering er 14. desember 1917 nr. 17, jf. Prop. 117 L (2016–2017) og Lovvedtak 125 (2016–2017), der lovens gjeldende tittel ble fastsatt. Advokatforeningen anbefaler at hjemmelsangivelsen kvalitetssikres og gjøres konsistent, og at det klargjøres hvilke forskriftsbestemmelser som ikke kan settes i kraft før de tilhørende lovendringene er vedtatt.

Advokatforeningen presiserer for ordens skyld at lovens tittel «regulering og kraftutbygging i vassdrag» ble fastsatt ved lovrevisjonen i 2017, jf. Prop. 117 L (2016–2017) og Lovvedtak 125 (2016–2017). Loven het frem til dette «lov om vassdragsreguleringer». Denne uttalelsen benytter den gjeldende tittelen. Ved henvisninger til eldre forarbeider og vedtak fra tiden før 2017 bør den historiske tittelen benyttes.

Forskriftens hovedformål er å gi myndighetene enklere adgang til å pålegge undersøkelser og avbøtende tiltak i vassdrag som er påvirket av ulike vassdragstiltak, hovedsakelig tilknyttet vannkraft, uavhengig av konsesjonsstatus. Forskriften skal på sikt erstatte dagens standardvilkår om blant annet naturforvaltning, terskler, luftovermetning og etterundersøkelser. 

Forslaget representerer etter Advokatforeningens syn et viktig skritt for å styrke myndighetenes mulighet til å følge opp miljømålene etter vannforskriften og gjennomføringen av EUs vanndirektiv (Europaparlaments- og rådsdirektiv 2000/60/EF). Departementet fremhever at forslagene skal gi bedre virkemidler for oppfølging av miljømålene i de regionale vannforvaltningsplanene, og at behovet for nye virkemidler er vurdert blant annet på bakgrunn av ESAs undersøkelse av norsk gjennomføring av vanndirektivet. Forslaget følger samtidig opp energimeldingen (Meld. St. 25 (2015–2016)) og naturmangfoldmeldingen (Meld. St. 14 (2015–2016)).

Vanndirektivet bygger på et system med seksårige planperioder hvor miljømål fastsettes, tiltak identifiseres og vannforvaltningsplaner og tiltaksprogrammer oppdateres. I vannkraftpåvirkede vassdrag oppstår det særlige utfordringer fordi mange nødvendige miljøforbedringer forutsetter endringer i konsesjonsvilkår eller reguleringspraksis. 

Etter vassdragsreguleringsloven § 8 kan konsesjonsvilkår som hovedregel først tas opp til alminnelig revisjon etter 30 år, samtidig som revisjonssaker ofte er svært tidkrevende. Forslagene bidrar til å redusere dette misforholdet ved å gi forvaltningen bedre adgang til å pålegge undersøkelser og avbøtende tiltak uten at det må gjennomføres full vilkårsrevisjon, omgjøring eller innkalling til ny konsesjonsbehandling.

Den viktigste materielle utvidelsen sammenlignet med gjeldende rett er likevel at forskriften også omfatter eldre konsesjonsløse vassdragstiltak og tiltak som ikke er konsesjonspliktige. Myndigheten etter forskriften legges til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og Miljødirektoratet, som begge kan delegere sin myndighet til statsforvalteren. Klagebehandlingen fordeles mellom Energidepartementet, Klima- og miljødepartementet, NVE og Miljødirektoratet, avhengig av hvilket organ som har truffet vedtaket og hvilket ansvarsområde vedtaket faller inn under.

3    Kommentarer til forslaget

3.1    Hjemmelsgrunnlag og lovteknisk utforming

Advokatforeningen merker seg at forskriften har et bredt hjemmelsgrunnlag i både vannressursloven og vassdragsreguleringsloven, og at enkelte forskriftsbestemmelser forutsetter samtidige lovendringer. Forskriften forskriftsfester i betydelig grad påleggshjemler som tidligere har fulgt av individuelle konsesjonsvilkår (standardvilkårene), og utvider dem til også å gjelde rettssubjekter som ikke har hatt et konsesjonsforhold til staten, jf. forskriftsutkastet § 1-2 annet ledd. Departementet har vist til at forskriftens påleggshjemler utfyller vannressursloven § 57 og vassdragsreguleringsloven § 20 om ytterligere vilkår og pålegg, jf. Prop. 117 L (2016–2017).

Advokatforeningen anser det generelt positivt at påleggshjemlene samles i forskrift fremfor å følge av et fragmentarisk system av standardvilkår og enkeltvedtak. Dagens system forutsetter at nye eller endrede standardvilkår innføres gjennom vilkårsrevisjon etter vassdragsreguleringsloven § 8 eller vannressursloven § 26, eller gjennom omgjøring og innkalling etter vannressursloven §§ 28 og 66. Dette er ressurskrevende prosesser som forskriften er ment å avlaste. Forskriftsfesting kan bidra til økt tilgjengelighet og forutberegnelighet for de berørte aktørene. Advokatforeningen viser i denne sammenheng også til forarbeidene til vannressursloven, jf. Ot.prp. nr. 39 (1998–1999), som departementet selv bygger på ved utformingen av forskriftens virkemiddelbestemmelser.

Advokatforeningen vil imidlertid påpeke at den lovtekniske utformingen av myndighetsfordelingen i forslagets § 1-4 innebærer en kompleks og til dels overlappende kompetansestruktur. NVEs myndighet er negativt definert, slik at den rommer alle tilfeller som ikke faller inn under Miljødirektoratets ansvarsområde. Samtidig gis NVE myndighet også i saker som prinsipielt tilhører Miljødirektoratet, dersom det pålagte tiltaket vesentlig kan påvirke vannføring, vannstand, vassdragets leie eller strømmens retning og hastighet, dersom tiltaket berører begge direktoratenes ansvarsområder, eller dersom flere tiltak bør ses i sammenheng. En slik utforming gjør det vanskelig for den ansvarlige å forutse hvilket direktorat som vil opptre som vedtaksorgan, og skaper en reell risiko for tolkningstvil og kompetansekonflikter mellom direktoratene.

3.2    Spredning av forvaltningsmyndighet og samordning

Advokatforeningen anser fordelingen av forvaltningsmyndighet som det mest sentrale spørsmålet i høringen. Etter forslagets § 1-4 fordeles vedtakskompetansen mellom NVE, Miljødirektoratet og, ved delegasjon, statsforvalteren. Departementet har uttrykkelig valgt ikke å detaljregulere hvordan samhandlingen mellom direktoratene skal skje, og har nøyd seg med et minstekrav om at direktoratene orienterer hverandre om pålegg som gis. Advokatforeningen viser til at NVE og Miljødirektoratet i dag har en samarbeidsavtale som er ment å løse uklarheter i myndighetsfordelingen. Når forskriften utvider kretsen av ansvarlige samtidig som samordningen fortsatt skal håndteres gjennom en avtale mellom direktoratene og ikke gjennom regelverket, svekkes forutsigbarheten for de ansvarlige.

Advokatforeningen mener dette er utilstrekkelig. En ordning der to direktorater med delvis overlappende kompetanse kan gi pålegg til samme rettssubjekt om forhold som berører samme vassdragstiltak, uten at det er etablert forpliktende prosedyrer for forutgående samordning, innebærer en reell risiko for:

• Motstridende eller overlappende pålegg, som samlet kan bli uforholdsmessig byrdefulle for den ansvarlige.
• Ulik praksis mellom direktoratene når det gjelder terskelen for å gi pålegg, forholdsmessighetsvurderingen og kravene til årsakssammenheng.
• Manglende helhetlig vurdering av den samlede belastningen for den ansvarlige, som forskriften selv forutsetter at myndighetene skal se i sammenheng.

Forvaltningsloven § 17 første ledd stiller krav om at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. I saker med overlappende kompetanse tilsier utredningsplikten at vedtaksorganet aktivt innhenter og vurderer informasjon fra andre berørte myndigheter. Samordningsbestemmelsen i forslagets § 1-5, som bare fastslår en generell plikt til å samordne uten nærmere prosedyrekrav, gir etter Advokatforeningens syn et utilstrekkelig rettslig rammeverk for å sikre at utredningsplikten faktisk oppfylles.

Plan- og bygningsloven § 3-1 annet ledd gir uttrykk for et overordnet prinsipp om at planlegging skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid. Også forskrift 15. desember 2006 nr. 1446 om rammer for vannforvaltningen (vannforskriften), som gjennomfører EUs vanndirektiv (2000/60/EF), forutsetter en helhetlig og koordinert forvaltning av vassdragene, og departementet fremhever selv at forslaget skal styrke oppfølgingen av miljømålene i vannforvaltningsplanene. Advokatforeningen mener at den foreslåtte samordningsbestemmelsen ikke i tilstrekkelig grad reflekterer disse grunnleggende forvaltningsrettslige og EØS-rettslige prinsippene.

Advokatforeningen anbefaler at § 1-5 utvides med konkrete prosedyrekrav for samordning, herunder:

• Plikt til forutgående konsultasjon mellom NVE og Miljødirektoratet før pålegg fattes i saker der kompetansen er overlappende.
• Krav om at det utarbeides et felles saksfremlegg eller en samordnet vurdering i saker som berører begge direktoratenes ansvarsområder.
• Etablering av en formell tvisteløsningsmekanisme, for eksempel ved at det utpekes et koordinerende organ med avgjørelseskompetanse dersom direktoratene ikke oppnår enighet.

3.3    Klagebehandling og risiko for inkonsistent praksis

Advokatforeningen anser organiseringen av klagebehandlingen som det andre sentrale strukturelle problemet i forslaget. Forskriftsutkastet § 1-6 fastsetter i sin ordlyd bare at klage avgjøres av nærmest overordnede forvaltningsorgan, mens merknadene til bestemmelsen forutsetter en ordning som utfyller og avviker fra forvaltningsloven kapittel VI. Etter merknadene åpnes det i praksis for fem ulike klageinstanskonstellasjoner: Klima- og miljødepartementet for vedtak fattet av Miljødirektoratet, Energidepartementet for vedtak fattet av NVE, Miljødirektoratet for vedtak fattet av statsforvalteren etter delegasjon fra Miljødirektoratet, NVE for vedtak fattet av statsforvalteren etter delegasjon fra NVE, og NVE der statsforvalterens vedtak gjelder forhold som omfattes av begge direktoraters ansvarsområde. Advokatforeningen mener at et slikt sprang mellom forskriftsteksten og merknadene i seg selv er lovteknisk uheldig, og at oppdelingen gir utfordringer for en helhetlig og konsistent praksis.

Etter forvaltningsloven § 28 første ledd er nærmest overordnede forvaltningsorgan klageinstans. Den foreslåtte klageordningen ivaretar dette utgangspunktet, men kommer i konflikt med et annet sentralt hensyn, nemlig behovet for ensartet og konsistent praksis. Grunnloven § 98 første ledd fastslår at alle er like for loven, og likhetsprinsippet som alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp tilsier at like tilfeller skal behandles likt. Når samme type vedtak, pålegg om undersøkelser eller avbøtende tiltak etter den samme forskriften, kan bli gjenstand for klagebehandling i flere ulike organer med ulik faglig kompetanse og ulike forvaltningstradisjoner, oppstår en strukturell risiko for at likhetsprinsippet undergraves.

Spørsmålet om et mer samlet klageorgan i miljøsaker har tidligere vært behandlet i Stortinget, blant annet i forbindelse med forslag om å opprette en miljøklagenemnd, der det ble vist både til at normalordningen med overordnet organ som klageinstans ivaretar kontrollbehovet, og til behovet for et rimelig, effektivt og uavhengig overprøvingsorgan i miljøsaker, jf. også Århuskonvensjonen artikkel 9 om tilgang til klage- og domstolsprøving i miljøsaker. Advokatforeningen mener at disse hensynene har direkte relevans for den foreliggende forskriften, der oppdelingen av klagebehandlingen mellom to departementer og to direktorater nettopp skaper den type inkonsistens som en mer samordnet klageordning er ment å motvirke.

Advokatforeningen anbefaler at departementet vurderer følgende alternativer (i prioritert rekkefølge) for å sikre ensartet klagebehandling:

1.    Samlet klageorgan: Etablere ett felles klageorgan – enten ved å samle klagebehandlingen i ett departement (med plikt til å innhente uttalelse fra det andre departementet), eller ved å opprette en tverrsektoriell klagenemnd for vedtak etter vassdragstiltaksforskriften.

2.    Koordinert klagebehandling: Dersom den delte klagestrukturen opprettholdes, bør det som minimum etableres bindende retningslinjer for å sikre praksisharmonisering, for eksempel gjennom felles rundskriv, koordineringsmøter mellom klageinstansene, og en forpliktelse til å begrunne avvik fra den andre klageinstansens praksis i tilsvarende saker.

3.4    Virkemidler for gjennomføring av sanksjoner 

Advokatforeningen har merket seg høringsnotatets punkt 3.5 «Virkemidler for gjennomføring og sanksjoner» og forskriftsutkastets kapittel 3, der det foreslås overtredelsesgebyr (§ 3-6) og administrativ inndragning av ulovlig utbytte (§ 3-7) ved overtredelse av pålegg gitt i medhold av §§ 2-1 og 2-2. Departementet viser til sammenfallende bestemmelser i vannressursloven, og merknader til disse gjengitt i forarbeidene til vannressursloven, jf. Ot.prp.nr. 39 (1998-1999) s. 365 flg.

Advokatforeningen understreker at regler om administrative sanksjoner må utformes på en måte som sikrer tilstrekkelig rettssikkerhet når sanksjonene skal ilegges. Saker om ileggelse av overtredelsesgebyr og inndragning av ulovlig utbytte har et strafferettslig preg. Når disse sakene behandles i det forvaltningsrettslige sporet, og ikke i det straffeprosessuelle, må reglene utformes med vekt på at straffeprosessens rettssikkerhetsgarantier ikke automatisk kommer til anvendelse. Dette gjelder særlig der sanksjonen etter sin karakter, alvorlighetsgrad eller virkning må anses som straff etter EMK. 

Det er Advokatforeningens prinsipielle standpunkt at spørsmålet om ileggelse av administrative sanksjoner, skal avgjøres av et organ som er uavhengig av undersøkelsesorganet. Dersom overtredelsesgebyr og administrativ inndragning ilegges av samme myndighet som har ansvaret for det underliggende pålegget, vil dette etter Advokatforeningens syn ikke ivareta dette uavhengighetskravet på en tilfredsstillende måte.

Stortinget har uttrykt bekymring for rettssikkerheten ved ileggelse av administrative sanksjoner. I forbindelse med vedtakelsen av den nye forvaltningsloven i 2025 ba Stortinget regjeringen om å gå gjennom reglene for overtredelsesgebyr, vurdere om det er behov for bedre rettssikkerhetsgarantier, og komme tilbake til Stortinget med eventuelle forslag til endringer. Det videre arbeid med forslaget til §§ 3-6 og 3-7 bør derfor se hen til dette.

3.5    Ekspropriasjon

Etter forslaget til vannressursloven § 57 skal vassdragsmyndigheten kunne «pålegge en tiltakshaver i vassdrag å sørge for eller bekoste undersøkelser eller tiltak».

Forslaget gir myndighetene utvidet adgang til å pålegge undersøkelser og avbøtende tiltak, men avklarer ikke hvordan tiltakshaveren skal sikre nødvendig rådighet over grunn eller rettigheter dersom tiltaket må gjennomføres på eiendom tilhørende andre.

Advokatforeningen anbefaler bestemmelser i loven som avklarer hvordan tiltakshaveren skal sikre nødvendig erverv ved ekspropriasjon. 

4    Oppsummering med konklusjon og anbefalinger

Advokatforeningen støtter de overordnede målsettingene med lov- og forskriftsforslaget, idet det samler og forenkler et fragmentarisk regelverk og gir myndighetene bedre verktøy for miljøforbedringer i vassdrag, i tråd med miljømålene etter vannforskriften og gjennomføringen av EUs vanndirektiv.

Advokatforeningen har imidlertid identifisert to strukturelle svakheter i forslaget som bør utbedres før forskriften fastsettes:

For det første er samordningen mellom NVE og Miljødirektoratet utilstrekkelig regulert. Minstekravet om gjensidig orientering gir ikke tilstrekkelig sikkerhet mot motstridende, overlappende eller samlet uforholdsmessig byrdefulle pålegg. Advokatforeningen anbefaler at § 1-5 styrkes med konkrete prosedyrekrav, herunder plikt til forutgående konsultasjon, felles saksfremlegg i saker som berører begge direktoratenes ansvarsområder, og en formell tvisteløsningsmekanisme.

For det andre er klageordningen fragmentert på en måte som innebærer en strukturell risiko for inkonsistent praksis. At forskriftsutkastet § 1-6 i sin ordlyd bare viser til nærmeste overordnede organ, mens merknadene forutsetter flere ulike klageinstanser for vedtak etter samme forskrift, er vanskelig å forene med likhetsprinsippet og hensynet til forutsigbarhet. Advokatforeningen anbefaler at det utredes om klagebehandlingen bør samles i ett organ eller én klageenhet. Dersom den delte strukturen opprettholdes, bør det som minimum innføres bindende retningslinjer for praksisharmonisering mellom klageinstansene.

For det tredje mener Advokatforeningen at reglene om administrative sanksjoner i §§ 3-6 og 3-7 må utformes med tilstrekkelig vekt på rettssikkerhet, siden straffeprosessens garantier ikke automatisk gjelder når sanksjoner ilegges forvaltningsrettslig. Stortinget ba i 2025 regjeringen vurdere behovet for rettssikkerhetsgarantier ved ileggelse av administrative sanksjoner, noe departementet bør ta med i det videre arbeidet.

For det fjerde bør det avklares hvordan tiltakshaver skal kunne erverve nødvendig grunn eller rettigheter ved pålegg etter vannressursloven § 57.

                                          Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                         Merete Smith
leder                                                                                  generalsekretær