Forslag til forskrift om tilfluktssteder

1    Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser og gode lover. 

Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for forvaltningsrett, lovutvalget for fast eiendom (tings- og leierett) og lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål. 

Lovutvalget for forvaltningsrett består av Kristian Brandt (leder), Bea Brøndrup, Ingvill Matre Meinich, Siv Myrvold-Torsnes, Jørgen Aandal Vangsnes og Anders Flaatin Wilhelmsen. 

Lovutvalget for fast eiendom (tings- og leierett) består av Trude Gran Melbye (leder), Kristine Devold, Thomas Rindahl Håkonsen, Tina Østreng Lund, Kathrine Lien Mjell, Tom Olav Risa og Per Amund Uldalen.

Lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål består av Stian Berger Røsland (leder), Trond Skogvoll, Ane Karine Lillevoll-Øvre, Ingrid Kyvig og Elisabeth Nygård. 

2    Sakens bakgrunn

Forslaget til forskrift om tilfluktssteder gir kommunen hjemmel til å utpeke og rekvirere bruksrett til dekningsrom i eksisterende bygninger. Forslagets § 6 oppsummerer hvilke rom som kan utpekes som dekningsrom, mens § 7 gir kommunen hjemmel til å rekvirere bruksrett til disse rommene. 

Dekningsrommene skal merkes, og kommunen gis også anledning til å gjøre fysiske endringer for at rommet skal kunne fungere som dekningsrom. Kostnadene med dette dekkes av kommunen. 

Etter § 14 skal eier av utpekte dekningsrom gi melding til kommunen før det gjøres endringer som kan påvirke dekningsrommets funksjon som dekningsrom. 

Eier av dekningsrommene gis imidlertid også en del forpliktelser, f.eks. driftskostnader. 

Etter § 15 skal eiere av dekningsrommene klargjøre rommet innen 72 timer etter beslutning om klargjøring: 

«Justis- og beredskapsdepartementet kan beslutte at tilfluktsrom og dekningsrom skal klargjøres når riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare.

Eiere av tilfluktsrom og dekningsrom skal klargjøre rommene slik at de kan tas i bruk innen 72 timer etter beslutning om klargjøring etter første ledd.»

Etter § 16 skal eier ha ansvaret for drift av egne dekningsrom, og iverksette tiltak som er nødvendige for å ivareta sikkerhet og grunnleggende behov for de som oppholder seg i rommet:

«Eieren har ansvaret for driften av egne tilflukts- og dekningsrom i beredskapssituasjoner.  Sivilforsvaret har hovedansvaret for driften av offentlige tilflukts- og dekningsrom i beredskapssituasjoner. Kommunen skal bistå Sivilforsvaret med oppfyllelse av dette driftsansvaret.  

Den som er ansvarlig for et tilfluktsrom eller dekningsrom skal ved drift i beredskapssituasjoner iverksette de tiltakene som er nødvendige for å ivareta sikkerheten og de grunnleggende behovene for de som skal oppholde seg der. Dette driftsansvaret omfatter blant annet ventilasjon, sanitære fasiliteter, førstehjelpsutstyr og vann der det er relevant.»

Det etableres her muligheter for å erverve rettigheter fra private til fordel for det offentlige, som også vil påføre de private plikter. Utpeking forutsetter ikke samtykke fra de private, og vil dermed være et tvangsinngrep per definisjon. 

Etter Advokatforeningens syn er det noen viktige forhold som må avklares før forskriften fastsettes. Dette gjelder særlig sentrale forhold knyttet til hjemmelsgrunnlag og rettssikkerhet. I tillegg har Advokatforeningen merknader til enkeltbestemmelser i forskriftsforslaget og andre forhold i høringsnotatet. 

3    Advokatforeningens merknader 

3.1    Hjemmelsgrunnlag for forskriften

Advokatforeningen finner grunn til å knytte noen merknader innledningsvis til hjemmelsgrunnlaget for forskriften. Som departementet er inne på i punkt 1.4 i høringsnotatet, avviker den modellen som det nå legges opp til fra den modellen som sivilbeskyttelsesloven gir anvisning på. Departementet gir uttrykk for at departementet i det videre arbeidet med modellen vil «gjøre vurderinger om gjeldende lovverk er tilpasset dagens behov for regulering av tilfluktssteder, da forskriftsreguleringen som nå høres har en annen innretning enn det lovreguleringen er bygget på». Da forskriften innfører nye og andre plikter for private enn det sivilbeskyttelsesloven gjør, må departementet vurdere om dagens lov gir tilstrekkelig hjemmel til å gi forskrifter med det innholdet som nå er foreslått. 

3.2    Rettssikkerhetsgarantier

Kommunens adgang til å både utpeke og rekvirere bruksrett til private eiendommer som dekningsrom, utgjør inngrep overfor private. Advokatforeningen savner en redegjørelse for hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde, herunder regler om klageadgang. Det er også uklart om og i hvilken grad regler i sivilbeskyttelsesloven om for eksempel rekvisisjon gjelder ved rekvirering etter forskriften. Rammene for kommunenes myndighet og ikke minst hvordan erstatning skal utmåles, fremgår heller ikke tydelig av høringsnotatet. Advokatforeningen mener at slike sentrale forhold må avklares før en eventuell forskrift fastsettes og vedtas. 

3.3    Hjemmel for overtredelsesgebyr

Det foreslås å innføre en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på nærmere angitte bestemmelser i forskriften. Ifølge departementet er lovhjemmelen for å gi nye forskriftsbestemmelser om overtredelsesgebyr sivilbeskyttelsesloven § 36. Sistnevnte bestemmelse gir hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i loven. Som påpekt ovenfor, er det uklart om sivilbeskyttelsesloven i dag gir hjemmel for å gi bestemmelser om den modellen som nå foreslås. Uansett gjelder de bestemmelsene som er listet opp i sivilbeskyttelsesloven § 36 andre forhold enn det forskriftsforslaget regulerer. Det er derfor spørsmål om sivilbeskyttelsesloven gir tilstrekkelig hjemmel for å gi regler om overtredelsesgebyr. Det vises her særlig til at sivilbeskyttelsesloven ikke synes å gi en generell hjemmel til å fastsette overtredelsesgebyr for andre forhold enn det som er uttrykkelig listet opp i sivilbeskyttelsesloven § 36. 

Advokatforeningen stiller videre spørsmål ved om det er riktig som departementet skriver i punkt 5.13, at «ileggelse av overtredelsesgebyr ved overtredelser av plikter som følger av vedtak etter § 7 [vedtak om rekvirering, vår anm.] reguleres av forskrift 14. februar 2022 nr. 253 om sivilforsvar (sivilforsvarsforskriften) §§ 60 og 61». Sivilforsvarsforskriften gir blant annet nærmere regler om statens rekvirering i henhold til sivilbeskyttelsesloven kapittel VII, som skal gjelde «så langt de passer» for vedtak etter forskriftsutkastets § 7. Etter Advokatforeningens syn er det tvilsomt om det vil være tilstrekkelig hjemmel til å la reglene om overtredelsesgebyr i sivilforsvarsforskriften §§ 60 og 61 gjelde for kommunens vedtak etter forskriftsutkastet § 7.  

Advokatforeningen understreker at regler om administrative sanksjoner må utformes på en måte som sikrer tilstrekkelig rettssikkerhet når sanksjonene skal ilegges.

Sanksjonsutvalget definerte sanksjoner som en «negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål» (NOU 2003: 15). Når saker med strafferettslig preg behandles i det forvaltningsrettslige sporet, og ikke i det straffeprosessuelle, må reglene utformes med vekt på at straffeprosessens rettssikkerhetsgarantier ikke automatisk kommer til anvendelse.

Dette gjelder særlig der sanksjonen etter sin karakter, alvorlighetsgrad eller virkning må anses som straff etter EMK. Regelverket må bygge på klare lovhjemler, forutberegnelighet, forholdsmessighet og forsvarlig saksbehandling, samt reell kontradiksjon og adgang til uavhengig og effektiv prøving. Jo mer inngripende en sanksjon er, desto strengere krav må stilles til de prosessuelle garantiene, herunder vern mot selvinkriminering, ivaretakelse av uskyldspresumsjonen og beviskrav. Det må fremgå tydelig av lovforslaget og forarbeidene hvordan disse hensynene er vurdert, og hvordan sanksjonsregimet minst ivaretar grunnkravene som følger av Grunnloven, EMK og europeiske rettsstatsprinsipper.
Det er Advokatforeningens prinsipielle standpunkt at spørsmålet om ileggelse av administrative sanksjoner, skal avgjøres av et organ som er uavhengig av undersøkelsesorganet.

Stortinget uttrykte i 2025 bekymring for at rettssikkerheten ved ileggelse av administrative sanksjoner ikke er godt nok ivaretatt, og ba i forbindelse med vedtakelsen av den nye forvaltningsloven Regjeringen om å «foreta en gjennomgang av reglene for ileggelse av overtredelsesgebyr og vurdere behovet for rettssikkerhetsgarantier, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte med eventuelle forslag til endringer». Det videre arbeid med forslaget bør derfor se hen til dette.

3.4    Forholdet til regler om ekspropriasjon

Hvorvidt utpeking kan gripe inn i de privates rettigheter etter Grunnloven § 105, og hvilken betydning det kan få, er ikke vurdert i høringsnotatet. 

Bestemmelsen i EMK P1 art. 1, om retten til å kunne nyte sin eiendom i fred, setter også begrensninger for mulighetene for å gripe inn med tvangsinngrep overfor private, men er heller ikke vurdert.  

Videre nevnes heller ikke forholdet til oreigningsloven § 2 (2), som fastsetter det alminnelige prinsippet om at det skal gjennomføres en forholdsmessighetsvurdering ved ekspropriasjon, og at fordelene må overstige ulempene. 

Det følger av forslaget at sivilbeskyttelsesloven kap. VII skal følges så langt den passer, og loven har en del bestemmelser knyttet til rekvisisjon og erstatning. Advokatforeningen savner imidlertid en nærmere vurdering rundt hvilke vurderinger som skal foretas når dekningsrom utpekes, og hvilke erstatningskrav som kan være aktuelle når et dekningsrom utpekes. 

3.5    Aktuelle erstatningstema

I høringsbrevet kap. 6.6. står det at 

«Kommuner som er omfattet av § 4 kan kreve avstått bruksrett til fast eiendom som er nødvendig som dekningsrom i kommunen. Dette er i utgangspunktet en lite inngripende form for rekvisisjon etter sivilbeskyttelsesloven kap. VII.»

Advokatforeningen stiller spørsmål ved om dette er tilstrekkelig vurdert. 

Forslaget bygger på en forutsetning om at utpekte lokaler kan klargjøres innen 72 timer og dermed benyttes til sitt ordinære formål i fredstid. Denne forutsetningen er ikke alltid holdbar. Der lokalet kan være aktuelt å benyttes til virksomhet som påregnelig ikke kan ryddes innen 72 timer – for eksempel produksjon, lagring av tungt utstyr eller annen etablert næringsvirksomhet – vil rekvisisjonen i realiteten innebære et bruksforbud eller en vesentlig begrensning av næringsvirksomheten.

Mulige økonomiske tap knyttet til selve utpekingen til dekningsrom, vil kunne gjelde

• Tap i forbindelse med fysiske tilpasninger
• Redusert bruksverdi (reduserte utleieinntekter).
  • Dersom leieformålet ikke vil la seg rydde bort innen 72 timer, vil utleie ikke la seg gjennomføre.
  • Også selv om det tiltenkte formålet vil kunne ryddes innen 72 timer, vil leietakere foretrekke lokaler som ikke medfører en slik forpliktelse.

• Redusert markedsverdi
  • Arealene blir mindre fleksible, og det settes begrensninger på bruken. Mulighet for bruksendring til inntektsgivende bruk/virksomhet fjernes.
  • Aktuelle bygninger kan være seksjonerte, og utpekingen kan medføre et tap for hver enkelt seksjon eller for seksjonssameiet som sådan. Tilsvarende problemstillinger kan gjelde for borettslag.  

I tillegg vil den fremtidige forpliktelsen til krav om rydding etter § 15 og krav om ivaretakelse av grunnleggende behov for de som oppholder seg i dekningsrommet etter § 16, kunne medføre betydelige økonomiske tap den dagen kravene utløses, og som igjen kan påvirke bygningens markedsverdi eller bruksverdi på utpekingstidspunktet. Hvordan slike kostnader skal dekkes, berøres ikke i forslaget. 

Det påpekes også at det er litt uklart hva som er plikter, og hva som er mer veiledende anbefalinger etter forskriften. Det fremkommer eksempelvis i høringsbrevet at en utpeking ikke skal medføre særskilt vedlikeholdsansvar, men samtidig følger det av forslagets § 16 at eier får en del plikter. Denne grensen bør tydeliggjøres. En bygningseier (og bruker) bør enkelt kunne forstå hvilke plikter man får ved utpeking og aktivering, og nye, vesentlige plikter bør ikke kunne fastsettes gjennom veiledning.

3.6    Melding etter forskriftsutkastet § 14

Etter § 14 i forslaget skal eier av utpekte dekningsrom gi melding til kommunen før det gjøres endringer som kan påvirke dekningsrommets funksjon som dekningsrom. 

Bestemmelsen åpner imidlertid ikke for at kommunen kan motsette seg den innmeldte endring. 

Det er samtidig uklart hvordan en slik melding skal behandles, og hvilken virkning meldingen faktisk får, herunder om en melding eksempelvis kan medføre at dekningsrommet ikke lenger vil være et utpekt dekningsrom som følge av at det ikke lenger vil være egnet.  

Kommunen risikerer også å ha utlegg til klargjøring av dekningsrom som ikke lenger får nytte dersom bruken av rommet endres slik at det ikke lenger egner seg til dekningsrom. 

Dersom det aktuelle tiltaket forutsetter tillatelse fra kommunen etter annet regelverk, eksempelvis plan- og bygningsloven, vil det også være et spørsmål om kommunen i vurderingen av om det skal gis tillatelse, også vil ha anledning til å trekke inn behovet for dekningsrom. I så tilfellet kan eiers muligheter for å gjøre endringer i bruken av rommet i realiteten være ikke-eksisterende. 

Alle disse temaene vil kunne få betydning ved beregning av eiers økonomiske tap ved utpeking.

3.7    Innspill til definisjoner i § 2 

Advokatforeningen mener at det bør komme klarere frem at tilfluktsrom også kan være i privat eie. Eksempelvis kan dette reguleres i forskriften § 2 første avsnitt ved å tilføye «Tilfluktsrom kan være i både privat og offentlig eierskap» eller tilsvarende.  En slik bestemmelse om eierskap vil gjøre det klart at eksempelvis § 6 gjelder uavhengig eierforhold.

3.8    Noen overordnede innspill vedrørende beslutninger

Fra et dekningsrom utpekes etter forslagets § 6, og frem til rommet kan tas i bruk, skal det tas flere beslutninger. 

Det er noe uklart for Advokatforeningen hvilke beslutninger som medfører en rettsvirkning for eier, herunder om utpeking etter § 6 alene er tilstrekkelig til å pålegge en privat eier og bruker plikter, eller om det forutsetter beslutning etter § 7. Det er også uklart når kommunen får rett til fysisk tilgang, arbeider og faktisk bruk som dekningsrom, og hvordan saksbehandlingen skal være ved disse beslutningene. 

3.9    Forholdet mellom eier og leietakere i utpekte dekningsrom

Etter forslagets § 12 skal eier av et utpekt dekningsrom informere bruker av rommet om plikten til vedlikehold. 

Ut over dette er forholdet til brukere av slike rom lite berørt i høringsforslaget. 

En eier er ofte ikke i posisjon til å kunne ordne opp overfor andre som har avtale om bruk av eiendommen (typisk leietakere eller servitutthavere). Leietakere og servitutthavere til rom som kan være aktuelle å utpeke som dekningsrom vil i andre tilfeller av tvangserverv normalt ha en selvstendig rettslig posisjon, og bør også her behandles som selvstendige subjekter. 

3.10    Noen innspill til sanksjoneringsbestemmelsene

Det innføres et forbud mot å endre bygde dekningsrom til annet formål uten samtykke fra Sivilforsvaret. Sivilforsvaret blir ansvarlig for evt. sanksjonering. Uten en koblingsregel til pbl. kapittel 20, kan ikke bygningsmyndighetenes tilsynsavdelinger sanksjonere slike ulovlige endringer i sammenheng med evt. øvrige overtredelser i bygget. Etter pbl. § 20-10 er det imidlertid en samordningsregel ved flere overtredelser som skal sikre at den samlede sanksjon ikke blir uforholdsmessig. Det stilles spørsmål ved hvordan denne samordningsplikten skal ivaretas når sanksjoneringsmyndigheten tillegges to ulike subjekt.

3.11    Kommunens forutsetninger for å ivareta utredningsplikten

Departementet ønsker tilbakemelding på kommunens forutsetninger for å ivareta utredningsplikten. Advokatforeningen stiller spørsmål ved om kommunene bør tildeles midler til at arbeidet prioriteres, og ikke går på bekostning av fremdriften med øvrige planer. Departementet og kommunene har allerede stort fokus på problemer med lang behandlingstid, som bl.a. virker imot målsetningen om raskere boligbygging.

Advokatforeningen fremhever også utfordringene det kan gi kommunene når dagens statlige retningslinjer for mobilitet og overordnede kommunale planer legger opp til reduksjon i parkeringsdekning, minimalt terrenginngrep mv., mens de kommende beredskapsplanene kan tale for etablering av parkeringsanlegg med dekningsrom som supplerende bruksformål. Staten bør gi klare føringer for prioriteringene mellom disse motsettende hensynene. 

3.12    Nærmere omtale av dispensasjons- og nedleggingsmuligheten

Forslagets §§ 17 og 18 omtaler mulighet for å innvilge dispensasjon fra vedlikeholdsplikten og avvikling av tilfluktsrom. Advokatforeningen etterspør en nærmere omtale av terskel for å innvilge slike begjæringer, samt for momenter til vurderingen. 

3.13    Noen innspill vedrørende neste fase (fase 2)

Advokatforeningen er positiv til at dekningsgrad og kostnader skal utredes ytterligere før fase 2 iverksettes. Det er imidlertid sentralt at forskriften som nå foreslås, også tas opp til revurdering ved fase 2, ved behov. Den aktuelle forskriftsendring bør ikke legge bindende føringer for vilkårene for en evt. byggeplikt i neste fase. 

Selv om eventuell byggeplikt først skal komme i fase 2, påpeker vi allerede at:

-    En slik byggeplikt vil gi betydelige økonomiske konsekvenser (høyere byggekostnader), og bør koordineres med departementets arbeid med revurdering av bl.a. byggteknisk forskrift for å redusere byggekostnadene. 

-    Ikrafttreden blir en viktig bestemmelse for utbyggere. Forutberegnelighet i byggeprosjektene forutsetter at kostnader kan innkalkuleres allerede ved tomtekjøp. En forskriftsendring som åpner for nye krav ved 1) nye rammetillatelser, 2) tiltak som allerede er gitt tillatelse, eller 3) igangsatte prosjekter, står derfor imot hensynet til rimeligere boliger, særlig ved punkt 2 og 3. Punkt 2 og 3 vil også bryte med de alminnelige forutsetningene om at vilkår ikke kan påheftes etter plan- og bygningsloven, etter rammetidspunktet, jf. Vassøy Canning-dommen mv. (Rt-2002-683, og prinsippet i § 21-7 femte ledd).

-    Ved vurdering av innføring av en slik plikt, bør departementet samtidig vurdere behov for tilpasning av statlige og kommunale retningslinjer for plan og byggesak. Det er i dag en dreining i flere kommuner bort ifra bruk av parkeringskjellere (reduksjon av antall parkeringsplasser), mindre terrenginngrep osv. Plikt til å etablere dekningsrom (fortrinnsvis under bakken) kan gi vanskelige motstridsspørsmål i så måte, som bør adresseres i forslaget.

                                     Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                    Merete Smith
leder                                                                                generalsekretær