Forslag til mulig utvidelse av virkeområdet for ETS2
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 29 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
2.1 Høringsforslaget
Advokatforeningen viser til høringen om utvidelse av virkeområdet for klimakvotesystemet for veitransport, bygg og andre sektorer (ETS2), sendt på høring av Miljødirektoratet på vegne av Klima- og miljødepartementet den 9. juli 2026 (ref. 2026/6330). Høringsfristen er satt til 1. oktober 2026.
Høringsforslaget presenterer foreløpige vurderinger av to alternative innretninger for en utvidelse av virkeområdet for ETS2:
Alternativ a) Målrettet utvidelse: En utvidelse begrenset til utslippssektorer der brenselsoperatører i dag har utfordringer med å skille sluttbruk av brensel mellom sektorer som er omfattet av ETS2 og sektorer som faller utenfor. Denne tilnærmingen er primært begrunnet i praktiske hensyn knyttet til overvåking og rapportering.
Alternativ b) Full utvidelse: En utvidelse til alle forbrenningssektorer som ikke allerede er omfattet av EU ETS eller ETS2. Denne tilnærmingen innebærer en mer omfattende harmonisering av karbonprisingen på tvers av sektorer.
Miljødirektoratet ber særlig om innspill som kan belyse utfordringer knyttet til avgrensning av utslippssektorer, men mottar også kommentarer til andre relevante forhold.
2.2 Rettslig og politisk kontekst
ETS2 ble etablert gjennom direktiv (EU) 2023/959, som endret det opprinnelige klimakvotedirektivet 2003/87/EF ved å innføre et nytt klimakvotesystem for veitransport, bygninger og andre sektorer. Direktivet inngår i EUs «Fit for 55»-pakke, som er det sentrale lovgivningsrammeverket for å oppnå EUs klimamål om minst 55 % utslippsreduksjon innen 2030 sammenlignet med 1990-nivået.
Norge har gjennomført ETS2 gjennom endringer i klimakvoteloven (lov 17. desember 2004 nr. 99), jf. Prop. 104 L (2024–2025) og Innst. 527 L (2024–2025), med endelig gjennomføring i klimakvoteforskriften fra september 2025. ETS2 har en oppstartsdato som er utsatt til 1. januar 2028.
Klimakvotedirektivet artikkel 30k, slik den ble inntatt ved direktiv (EU) 2023/959, åpner for at deltakerland kan utvide virkeområdet for ETS2 til å omfatte ytterligere utslippssektorer utover de som er obligatorisk dekket. Den foreliggende høringen gjelder nettopp en slik nasjonal utvidelse.
Forslaget må ses i lys av Norges lovfestede klimamål. Klimaloven (lov 16. juni 2017 nr. 60) §§ 3 og 4, slik de lyder etter senere endringer, fastsetter mål om henholdsvis minst 55 % utslippsreduksjon innen 2030 og omstilling til et lavutslippssamfunn i 2050 med 90–95 % reduksjon fra 1990-nivå. Klimalovens forarbeider, Prop. 77 L (2016–2017), understreker behovet for sektorvise tiltak for å oppnå de overordnede klimamålene. Under Parisavtalen har Norge meldt inn nasjonalt fastsatte bidrag (NDC) om å redusere klimagassutslippene med minst 55 % innen 2030 og minst 70–75 % innen 2035 sammenlignet med 1990-nivået. Parisavtalen artikkel 2 fastsetter det overordnede målet om å holde den globale temperaturøkningen godt under 2 °C og tilstrebe å begrense økningen til 1,5 °C.
Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2023/955 om opprettelse av et sosialt klimafond (Social Climate Fund) er knyttet til ETS2 og skal bidra til å avbøte de sosiale konsekvensene av karbonprising for sårbare husholdninger og mikrovirksomheter. Norge har ennå ikke besluttet om landet vil delta i det sosiale klimafondet, jf. Innst. 184 S (2025–2026). Spørsmålet om deltakelse er relevant for vurderingen av utvidelsens samlede konsekvenser.
2.3 Høringsuttalelse
Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for miljø, klima og bærekraft. Lovutvalget består av Kjetil Haare Johansen (leder), Henriette Standnes Brochmann, Tonje Cecilie Hagen Geiran, Oddvar Myhren Møllerløkken, Tina Storsletten Nordstrøm, Ingvild Ombudstvedt og Lars Ole Sikkeland, som alle har lang erfaring og kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
Advokatforeningen stiller seg overordnet positivt til at myndighetene benytter rettslige virkemidler for å bidra til å oppfylle Norges klimaforpliktelser, og anser utvidelsen av ETS2s virkeområde som et prinsipielt riktig grep for å styrke et harmonisert europeisk karbonprisingssystem. Advokatforeningen har imidlertid enkelte kommentarer til forslagets juridiske utforming og konsekvenser.
3 Kommentarer til forslaget
3.1 Hjemmelsgrunnlag og lovteknisk utforming
Klimakvoteloven utgjør det primære hjemmelsgrunnlaget for gjennomføring av ETS2 i norsk rett, etter gjennomføringen av det reviderte klimakvotedirektivet. Høringen gjelder utvidelse av virkeområdet i medhold av direktivets artikkel 30k, slik den ble inntatt ved direktiv (EU) 2023/959. Advokatforeningen bemerker at en slik utvidelse forutsetter en klar hjemmel i nasjonalt regelverk, særlig i klimakvoteforskriften, og at det rettslige grunnlaget for utvidelsen må være tilstrekkelig presist til å ivareta kravene til klarhet og forutberegnelighet.
De to alternative innretningene har ulik reguleringsmessig rekkevidde og reiser forskjellige rettslige spørsmål:
Den målrettede utvidelsen (alternativ a) adresserer praktiske utfordringer for brenselsoperatører med å skille sluttbruk mellom sektorer som er omfattet av ETS2 og sektorer som faller utenfor. Denne tilnærmingen er pragmatisk begrunnet og kan være å foretrekke fra et regulatorisk klarhetsperspektiv, ettersom den løser konkrete avgrensningsproblemer uten å reise de mer komplekse spørsmålene som en full utvidelse innebærer.
Den fulle utvidelsen (alternativ b) reiser mer komplekse regulatoriske spørsmål, herunder om overlapp med eksisterende EU ETS-installasjoner og om forholdet til øvrig sektorregulering. En full utvidelse krever en grundigere analyse av sammenhengen med det eksisterende klimakvotesystemet og andre virkemidler.
Advokatforeningen anbefaler at det sikres klarhet i hvordan utvidelsen samspiller med det eksisterende rammeverket for overvåking, rapportering og verifisering (MRV) under klimakvoteforskriften. Særlig bør det klargjøres hvilke tilpasninger som er nødvendige i rapporteringsregelverket for å fange opp de nylig omfattede sektorene, og hvordan brenselsoperatørenes rapporteringsforpliktelser endres som følge av utvidelsen. Klimakvoteforskriften bør gi en tydelig og entydig regulering av hvilke utslippskilder som omfattes av den utvidede kvoteplikten, slik at rettsanvendere, brenselsoperatører og tilsynsmyndigheter kan forholde seg til klare regler.
3.2 Forholdsmessighet og eiendomsrettslige konsekvenser
En utvidelse av ETS2s virkeområde innebærer at karbonprisingsbyrden utvides til ytterligere sektorer. Aktører i nylig omfattede sektorer vil bli pålagt kvoteplikt for utslipp som tidligere ikke var underlagt ETS2. Advokatforeningen vurderer følgende rettslige spørsmål i den forbindelse:
Grunnloven §§ 97 og 105. For virksomheter som har innrettet seg etter et regelverk der deres utslipp ikke var kvotepliktige, kan innføring av kvoteplikt reise spørsmål om tilbakevirkende kraft (Grunnloven § 97) og vernet mot ekspropriasjonslignende inngrep (Grunnloven § 105). Utvidelsen innebærer ikke formell ekspropriasjon, men økte kostnader for aktører som har basert sine driftsbeslutninger på fravær av kvoteplikt. Etter norsk konstitusjonell rett kreves det ikke erstatning ved alminnelige reguleringsinngrep, med mindre inngrepet er av en slik karakter og intensitet at det reelt sett utgjør avståelse av eiendom. Ved denne vurderingen er sentrale momenter inngrepets omfang, formål, den enkeltes tapsbyrde sammenholdt med de samfunnsmessige fordelene, og om det ytes kompensasjon eller gis tilstrekkelige overgangsordninger. Advokatforeningen anser at en utvidelse av kvoteplikten i utgangspunktet er en regulering av generell karakter som neppe utløser erstatningsplikt, men at konsekvensene for enkeltaktører bør utredes konkret.
Forholdsmessighetsprinsippet. Utvidelsen må være forholdsmessig i forhold til det klimamålet den søker å oppnå. For næringseiendom, borettslag og sameier som i dag benytter fossile brensler utenfor ETS2s opprinnelige virkeområde, vil en utvidelse medføre økte oppvarmingskostnader gjennom kvoteprisen. Prop. 104 L (2024–2025) bemerker at de høyeste prisestimatene for ETS2-kvoter kan tilsvare en økning på opptil 7,49 kr/liter diesel og 6,54 kr/liter bensin. Forholdsmessigheten av en utvidelse avhenger av at det foretas en konkret konsekvensvurdering for de nylig omfattede sektorene, og at byrden står i rimelig forhold til den klimamessige gevinsten.
Grunnloven § 112 og statens klimahandlingsplikt. Advokatforeningen viser til Grunnloven § 112 og statens plikt til å iverksette tiltak som trygger naturens produksjonsevne og mangfold. I HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet) la Høyesterett til grunn at § 112 ikke bare er en programerklæring, men en bestemmelse som kan ha rettslig betydning ved domstolsprøving. Utvidelsen av ETS2 kan sees som en gjennomføring av denne plikten, ved at flere utslippskilder underlegges karbonprising. Bestemmelsen styrker den konstitusjonelle forankringen for virkemidler som bidrar til å oppfylle Norges klimaforpliktelser.
Det sosiale klimafondet som avbøtende tiltak. Forordning (EU) 2023/955 om det sosiale klimafondet er utformet som en kompensasjonsmekanisme for å avbøte de sosiale konsekvensene av ETS2 for sårbare husholdninger og mikrovirksomheter. Norge har imidlertid ennå ikke besluttet om landet vil delta i fondet, jf. Innst. 184 S (2025–2026). Advokatforeningen bemerker at spørsmålet om deltakelse i det sosiale klimafondet bør avklares før virkeområdet utvides, ettersom fondet utgjør en sentral del av det samlede virkemiddelapparatet som ETS2 er bygget på. Dersom Norge utvider virkeområdet uten å delta i fondet, vil berørte aktører mangle den kompensasjonsmekanismen som EU-rammeverket forutsetter.
Advokatforeningen anbefaler at det foretas en konkret vurdering av de økonomiske konsekvensene for ulike sektorer før beslutning om virkeområdets omfang fattes.
3.3 Overgangsregler og ikrafttredelse
ETS2 har en oppstartsdato som er utsatt til 1. januar 2028. For en nasjonal utvidelse av virkeområdet er det vesentlig at det fastsettes tilstrekkelige overgangsordninger for de nylig omfattede sektorene.
Overgangsperiode for nylig omfattede sektorer. Aktører i sektorer som ikke opprinnelig var omfattet av ETS2, har ikke hatt grunn til å forberede seg på kvoteplikt på samme måte som aktører i de obligatorisk dekkede sektorene. Advokatforeningen understreker behovet for at overgangsreglene tar hensyn til dette, og at det gis tilstrekkelig tid til tilpasning av rapporteringssystemer, driftsprosesser og eventuell overgang til alternative energikilder.
Prisstabiliseringsmekanisme. ETS2 starter med en prisgrense (price cap) på EUR 45, med gradvis økning. Denne mekanismen gir en viss forutsigbarhet for de obligatorisk dekkede sektorene. For sektorer som omfattes gjennom en nasjonal utvidelse, bør det klargjøres om den samme prisstabiliseringsmekanismen gjelder, og hvordan overgangsreglene koordineres med den gradvise innfasingen av kvoteprisen.
Koordinering med støtteordninger. Advokatforeningen anbefaler at utvidelsens ikrafttredelsestidspunkt koordineres med tilgjengelige støtteordninger, herunder Enovas programmer for energiomstilling i bygg og industri. Aktører som berøres av utvidelsen, bør gis reell mulighet til å søke støtte til omstilling før kvoteplikten inntrer. Det vises til utredningsinstruksen (fastsatt ved kongelig resolusjon 19. februar 2016) kapittel 4 om tidlig involvering og kapittel 6 om samordning og gjennomføring, som fastsetter at forskrifter med betydning for privat og offentlig forretningsvirksomhet normalt skal tre i kraft fra et årsskifte med tilstrekkelig tid til forberedelse.
Advokatforeningen anbefaler at det fastsettes klare overgangsregler som gir de nylig omfattede sektorene tilstrekkelig tid til tilpasning, og at ikrafttredelsestidspunktet for utvidelsen vurderes i lys av aktørenes faktiske omstillingsmuligheter.
3.4 Forholdet til eksisterende regulering og eventuelle motstridsproblemer
a) Forholdet til eksisterende karbonprising (CO₂-avgift)
En utvidelse av ETS2s virkeområde aktualiserer risikoen for dobbel karbonprising ved at aktører i de nylig omfattede sektorene kan bli underlagt både nasjonal CO₂-avgift og ETS2-kvotepris. Prop. 104 L (2024–2025) bemerker at de høyeste prisestimatene for ETS2-kvoter kan innebære en kostnadsøkning tilsvarende opptil 7,49 kr/liter diesel og 6,54 kr/liter bensin. Dersom nasjonal CO₂-avgift opprettholdes i tillegg til kvoteprisen, kan den samlede kostnadsbyrden bli uforholdsmessig for berørte aktører.
Regjeringen har ennå ikke besluttet om det skal søkes om unntak fra kvoteplikten for perioden 2027–2030, eller om CO₂-avgiften vil bli justert for å unngå uforholdsmessig kostnadsbyrde. Ved Stortingets behandling av Innst. 58 S (2025–2026), som gjaldt et representantforslag om å stanse gjennomføringen av ETS2, ga flere partier uttrykk for bekymring knyttet til risikoen for dobbel virkemiddelbruk ved samtidig CO₂-avgift og kvoteplikt. Advokatforeningen bemerker at spørsmålet om forholdet mellom CO₂-avgift og ETS2-kvotepris er av vesentlig betydning for utvidelsens legitimitet og forholdsmessighet, og anbefaler at dette forholdet avklares før virkeområdet utvides.
b) Forholdet til nasjonale forbud mot fossile brensler
Advokatforeningen viser til at det parallelt med den foreliggende høringen er sendt på høring et forslag om forbud mot bruk av fossil gass til permanent oppvarming av bygninger, med foreslått ikrafttredelse 1. januar 2028. Advokatforeningens lovutvalg for miljø, klima og bærekraft har avgitt en egen høringsuttalelse til dette forslaget, der forholdet til ETS2 er behandlet. Advokatforeningen finner det nødvendig å innarbeide disse vurderingene i den foreliggende høringsuttalelsen, ettersom en utvidelse av ETS2s virkeområde gjør samspillsproblematikken mer aktuell og mer kompleks.
Stortinget har besluttet å ta inn EUs rettsakter om ETS2 i EØS-avtalen, slik at utslipp fra oppvarming av bygninger vil bli kvotepliktige. Advokatforeningen bemerker at et nasjonalt forbud mot fossil gass til oppvarming i prinsippet kan komme i et spenningsforhold med det kvotebaserte systemets markedslogikk. Et forbud fjerner utslippene nasjonalt, men frigjør kvoter som kan benyttes av aktører i andre ETS2-land. Dersom frigjorte kvoter ikke annulleres, vil den globale klimaeffekten av forbudet reduseres tilsvarende, noe som kan svekke argumentet for at forbudet er et nødvendig og effektivt klimatiltak.
Advokatforeningen deler i hovedsak vurderingen om at nasjonale forbud kan være berettiget som supplementære virkemidler for å sikre sektoromstilling og oppfylle nasjonale klimamål, uavhengig av kvotemarkedets tilpasningseffekter. Advokatforeningen anbefaler imidlertid at vedtaksgrunnlaget for utvidelsen av ETS2s virkeområde eksplisitt adresserer samspillet mellom virkeområdeutvidelsen og nasjonale forbud, herunder:
(i) om det foreligger mekanismer for annullering eller sletting av kvoter som frigjøres ved at nasjonale forbud fjerner utslipp fra den norske kvotepliktige sektoren;
(ii) hvordan nasjonale forbud bidrar til oppfyllelse av nasjonale klimamål under innsatsfordelingsforordningen (ESR, forordning (EU) 2023/857) uavhengig av kvotemarkedet; og
(iii) at fraværet av en annulleringsmekanisme utgjør en sårbarhet dersom forbudets miljøbegrunnelse utfordres rettslig etter EØS-avtalens regler om nødvendighet.
Advokatforeningen understreker at en utvidelse av ETS2s virkeområde gjør denne samspillsproblematikken mer kompleks og viktigere å adressere. Jo flere sektorer som omfattes av kvotesystemet, desto større blir den potensielle kvoteforskyvningseffekten av nasjonale forbud, og desto viktigere er det å avklare om mekanismer for kvotenøytralisering er tilgjengelige.
c) EØS-rettslige forpliktelser
ETS2 er gjennomført i norsk rett gjennom EØS-avtalen. En nasjonal utvidelse av virkeområdet utover det direktivet krever, reiser spørsmål om forholdet til EØS-retten. Advokatforeningen bemerker følgende:
For det første må en utvidelse som går lenger enn direktivets obligatoriske virkeområde, vurderes opp mot EØS-avtalens grunnleggende friheter, herunder det frie varebyttet (EØS-avtalen artikkel 11 og 13). En utvidelse som pålegger kvoteplikt for brensler som ikke er obligatorisk dekket av direktivet, kan i prinsippet utgjøre et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriksjon, dersom den gjør det dyrere å omsette fossile brensler i Norge sammenlignet med andre EØS-land som ikke har gjennomført tilsvarende utvidelse. Advokatforeningen anser imidlertid at klimakvotedirektivets artikkel 30k uttrykkelig hjemler slik nasjonal utvidelse, noe som tilsier at utvidelsen er forenlig med EØS-retten så lenge den gjennomføres i tråd med direktivets rammer.
For det andre bør forholdet til innsatsfordelingsforordningen (ESR, forordning (EU) 2023/857) og Norges nasjonale bidragsmål vurderes. Utvidelsen kan ha implikasjoner for fordelingen av utslippsansvar mellom kvotepliktig og ikke-kvotepliktig sektor, noe som kan påvirke Norges forpliktelser under ESR.
For det tredje bemerker Advokatforeningen at nasjonale gjennomføringstiltak som går utover direktivets minimumskrav, kan utgjøre «tekniske forskrifter» som er underlagt notifikasjonsplikt etter EØS-høringsloven (lov 17. desember 2004 nr. 101) og direktiv 2015/1535. Advokatforeningen anbefaler at departementet sikrer at notifikasjonsplikten er oppfylt, og at eventuelle uttalelser fra ESA i stillstandsperioden tas i betraktning ved den endelige utformingen av forskriftsendringene.
Advokatforeningen anbefaler at det inkluderes en helhetlig EØS-rettslig forholdsmessighetsvurdering i vedtaksgrunnlaget for utvidelsen.
d) Forholdet til gassmarkedsdirektivet og energiregulering
Det nye direktivet om indre markeder for fornybar gass, naturgass og hydrogen (direktiv 2024/1788) er vedtatt i EU og opphever det gjeldende gassmarkedsdirektivet. Direktivet etablerer felles regler for transport, distribusjon og levering av gass, herunder bestemmelser om tredjepartsadgang til gassinfrastruktur, forbrukerrettigheter og vilkår for markedsadgang. En utvidelse av ETS2s virkeområde som i praksis etablerer et heldekkende karbonprisingsregime for bygningssektoren, må vurderes opp mot direktivets markedsadgangsregler.
Videre fastsetter det reviderte bygningsenergidirektivet (Energy Performance of Buildings Directive, EPBD, direktiv 2024/1275) krav om utfasing av fossil oppvarming innen 2040. Dersom ETS2s virkeområde utvides til å omfatte alle forbrenningssektorer, oppstår et sammensatt reguleringslandskap der karbonprising, direkte forbud og energieffektivitetskrav virker parallelt. Advokatforeningen anbefaler at vedtaksgrunnlaget for utvidelsen eksplisitt adresserer sammenhengen mellom disse ulike reguleringene, og at det klargjøres hvordan ETS2-utvidelsen fungerer sammen med øvrige tiltak for utfasing av fossil oppvarming i bygningssektoren.
4 Oppsummering
Advokatforeningen stiller seg overordnet positivt til en utvidelse av ETS2s virkeområde som ledd i oppfyllelsen av Norges klimaforpliktelser. Advokatforeningen anser at den målrettede utvidelsen (alternativ a) fremstår som den mest umiddelbart forsvarlige tilnærmingen, idet den løser konkrete avgrensningsproblemer for brenselsoperatører uten å reise de mer komplekse regulatoriske spørsmålene som en full utvidelse innebærer. Den fulle utvidelsen (alternativ b) kan være ønskelig på sikt, men forutsetter en mer inngående analyse av konsekvensene for berørte sektorer og samspillet med øvrig regulering.
Advokatforeningen anbefaler følgende:
1. Hjemmelsgrunnlag: Sikre et klart og tydelig reguleringsgrunnlag i klimakvoteforskriften for utvidelsen, med presise bestemmelser om hvilke utslippskilder som omfattes.
2. Avgrensning: Gi detaljert veiledning om sektoravgrensning for å unngå usikkerhet for brenselsoperatører. Særlig bør det klargjøres hvordan grensetilfeller mellom kvotepliktige og ikke-kvotepliktige sektorer skal håndteres.
3. Dobbel virkemiddelbruk: Avklare forholdet mellom nasjonal CO₂-avgift og ETS2-kvotepris før virkeområdet utvides. Dobbel karbonprising kan medføre en uforholdsmessig kostnadsbyrde for berørte aktører.
4. Forholdsmessighet: Gjennomføre en konkret økonomisk konsekvensanalyse for de nylig omfattede sektorene, med særlig vekt på konsekvenser for næringseiendom, borettslag og sameier.
5. Overgangsregler: Fastsette tilstrekkelige overgangsperioder for sektorer som ikke opprinnelig var omfattet av ETS2, særlig der det foreligger begrensede alternativer til fossile brensler.
6. Samspill med nasjonale forbud: Eksplisitt adressere samspillet mellom virkeområdeutvidelsen og nasjonale forbud mot fossile brensler, herunder kvoteforskyvningseffekten. Avklare om mekanismer for annullering eller sletting av frigjorte kvoter er tilgjengelige.
7. EØS-vurdering: Inkludere en helhetlig EØS-rettslig forholdsmessighetsvurdering i vedtaksgrunnlaget, herunder forholdet til de grunnleggende frihetene og innsatsfordelingsforordningen.
8. Sosialt klimafond: Avklare Norges deltakelse i det sosiale klimafondet (forordning (EU) 2023/955) før virkeområdet utvides, ettersom fondet utgjør en sentral del av det samlede virkemiddelapparatet som ETS2 er bygget på.
9. Overvåking og rapportering: Sikre at rammeverket for overvåking, rapportering og verifisering (MRV) er tilpasset de nylig omfattede sektorene, med tilstrekkelig veiledning til brenselsoperatører og tilsynsmyndigheter.
Vennlig hilsen
Siri Teigum Merete Smith
leder generalsekretær