Andre kapittel: Gode lover krever gode prosesser

Gode lover krever gode prosesser

Jeg vil starte med lovgivningsprosessen. Lovene vedtas av Stortinget – det er en viktig del av demokratiet. Men arbeidet med en ny lov begynner som regel med at regjeringen nedsetter et uavhengig lovutvalg. Lovutvalg kan høres byråkratisk ut, men er i realiteten det stikk motsatte: De flytter nemlig lovgivningsmakt fra byråkratene, til sivilsamfunnet. Her møtes representanter fra forskjellige interessegrupper, akademia og statlige etater. De møter eksperter med særlig kunnskap om temaet, og grupper som vil bli berørt av den endelige loven. Arbeidet har blitt beskrevet som å gå over Besseggen: «Det er mange hensyn å ta, og det gjelder å holde balansen».[i] Lovutvalget skriver så en utredning som sendes på høring. Alle som ønsker, kan komme med innspill.

Denne gode prosessen, som bringer demokratiet helt inn i paragrafene, er dessverre ikke selv sikret i lov.

Derimot er det den såkalte utredningsinstruksen som gjelder.[ii] Navnet skjemmer ingen, som det heter. Bak dette litt tørre, kjedelige navnet finner vi viktige kvaliteter ved det norske demokratiet.

Utredningsinstruksen er vedtatt av regjeringen. I instruksen lover regjeringen seg selv å sende offentlige utredninger og forslag til lover på høring, samt å følge visse minstekrav i utredningsarbeidet. Alle som er opptatt av god forvaltningspraksis, og av velferdssamfunnets vekst og bærekraft, bør engasjere seg i utredningsinstruksen – for den skal sikre at politikernes ambisjoner ledsages av kunnskap og samfunnsøkonomisk analyse.

Dessverre leves det ofte ikke opp til instruksens gode intensjoner. En studie fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring viser at over 70 prosent av utredningene har en mangelfull utredning av alternative tiltak.[iii] Og at høringssakene generelt har mangelfulle konsekvensvurderinger. Ofte identifiseres bare forslagenes positive virkninger.

Departementene mener selv at de viktigste årsakene til dette, er korte frister og politiske føringer.[iv] Andre forvaltningsorganer trekker frem manglende ressurser som viktigste problem.[v] Konsekvensene av en dårlig lovgivningsprosess kan være alvorlige, nemlig dårlige lover.

Resultatet har vi sett i NAV-skandalen. Utvalget som gransket NAV-saken trekker frem at manglende etterlevelse av utredningsinstruksen har bidratt til at det var vanskelig å avdekke feiltolkningen, og medvirket til at denne ble opprettholdt over så lang tid.[vi] Gjennomføringen av trygdeforordningen av 2012 skjedde uten grundige vurderinger av hvilke konsekvenser forordningens regler hadde for norsk rett.

Som avsender av om lag 100 høringsuttalelser i året, kan Advokatforeningen legge til at høringsfristene som gis, i stor grad er kortere enn hva utredningsinstruksen krever. Vår statistikk viser at i et normalår, er det bare halvparten av høringene som har frist på tre måneder eller mer, som er hovedregelen i instruksen. Dette reduserer sivilsamfunnets mulighet til å gi kloke og gjennomtenkte høringssvar.

Høringsinstituttet styrker beslutningsgrunnlaget og legitimiteten i lovgivningsprosessen. Det var sivilsamfunnets innspill under Stortingets høringsrunde som førte til at forslaget til koronalov ble forbedret på vesentlige punkter: Terskelen for anvendelse av loven ble hevet, regjeringens fullmakt ble ikke ubegrenset, lovens levetid ble forkortet, den parlamentariske kontrollen ble styrket og domstolenes kontrollfunksjon ble presisert.[vii]

Utredningsinstruksen er en sentral del av vårt demokrati og vår rettsstat. Jeg mener instruksen må sikres i lov.

 

[i] Mental Helse, «God dialog i Paulsrudutvalget», 29. mars 2011. Tilgjengelig her per 19. november 2020: https://mentalhelse.no/aktuelt/nyheter/mental-helse/god-dialog-i-paulsrudutvalget.

[ii] Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen), fastsatt ved kgl.res. 19. februar 2016.

[iii] DFØ-rapport 2020:1 Tilfredsstiller statlige utredninger utredningsinstruksens krav? Statusmåling 2019, s. 21-22 (heretter: DFØ-rapport 2020:1).

[iv] DFØ-rapport 2020:1, s. 38.

[v] DFØ-rapport 2020:1, s. 39.

[vi] NOU 2020: 9 Blindsonen, s. 117-18.

[vii] Graver, Hans Petter. Pandemi og unntakstilstand. Oslo, Dreyer forlag, 2020, s. 105.