Effektivitet og rettssikkerhet er viktig for myndighetsutøvelsen. Hvor skal balansen ligge?

Av Jon Wessel-Aas, leder i Advokatforeningen

Advokatforeningens årstale løfter blikket til de overordnede rettspolitiske og justisfaglige utfordringene som advokatene ser i sine mange møtepunkter med den norske rettsstaten. Årets tale er nummer 18 i rekken, og vurderer om hensynet til effektiv forvaltning og straffeforfølgning kan være i ferd med å utfordre tillitssamfunnet og rettsikkerheten.

Norsk forvaltning har endret karakter. Fullmakts- og rammelovgivning har desentraliserer makt bort fra politikere og departementer, over til direktorater og etater. Nye virkemidler har samtidig gitt ytre etater mulighet for å kontrollere vår etterlevelse av lover og regler, og sanksjonere eventuelle brudd.

Ett viktig eksempel er utviklingen i bruk av administrative sanksjoner. Sanksjonene omfatter overtredelsesgebyr, tap av offentlige ytelser, rettighetstap og inndragning mm. Hjemlene gir forvaltningen blant annet anledning til å ilegge såkalt «straffelignende reaksjoner», uten at det utløser straffeprosessens krav til forsvarer, forhøyet beviskrav, rett til kontradiksjon under muntlige forhandlinger i domstolen.

Forvaltningen besitter både myndighet til å gi regler gjennom forskrifter og rundskriv, føre tilsyn - og være «påtalemyndighet» som tar stilling til om det skal gis en sanksjon – og hvor streng den skal være. Dette er en konsentrasjon av makt, gjerne delegert til ytre etater, som tradisjonelt ville ha vært delt mellom alle de tre statsmaktene.

Du har kanskje lest at Norwegian nylig fikk ilagt et overtredelsesgebyr på ca. 400 millioner kroner for manglende innlevering av klimakvoter, eller at en mammablogger fikk 100 000 kroner i gebyr for å ha arrangert konkurranser på Facebook i strid med markedsføringsloven.

Sakene som følger forvaltningssporet, er ikke underlagt straffeprosessens rammer, og kontrolleres bare unntaksvis av domstolene. Hva skjer med rettsikkerheten da?

Retten til ikke å forklare seg kan brukes som eksempel: Praksis fra hvitvaskingsområdet viser at det gjerne er sent i behandlingen av sakene at Finanstilsynet har tatt stilling til om administrative sanksjoner bør varsles, eller ilegges.  Tenk deg en eiendomsmegler under et tilsyn, hvor etterlevelsen av hvitvaskingsloven er tema. Finanstilsynet ber om å se interne rutiner, og disse legges frem. Finanstilsynet spør hvordan rutinene etterleves i praksis, og megleren forklarer. Tilsynets konkusjon er at regelverket er brutt, og at det er grunnlag for å gi overtredelsesgebyr. Dermed sendes et forhåndsvarsel til megleren. Først her opplyses det om retten til ikke å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter – slik megleren nettopp har gjort^, og var forpliktet til. Hvor blir det av selvinkrimineringsvernet, som innebærer at det er myndighetene som skal bevise straffeskyld?

I år 2000 var det under 10 aktive lover som hjemlet overtredelsesgebyr. I februar 2016 var det cirka 45 slike lover, i dag er det ca. 90 som gjelder eller venter på å tre i kraft. Utviklingen har skjedd uten at politikerne har debattert den i særlig grad. Det burde de gjøre, for praksisen påvirker borgernes rettssikkerhet, og tilliten til forvaltningen.

Utviklingen krever en økt kontroll med forvaltningsvedtak, i domstolen. Det motsatte skjer. Som Domstolkommisjonen selv har påpekt; den sakstypen som opplever den største reduksjonen i norske domstoler, er tvister av forvaltningsrettslig art.

I Norge bringes det årlig inn ca. 0,04 forvaltningssaker for domstolene per 100 innbyggere. Tallet for Finland er ca. 18 ganger høyere, tallet for Sverige er 25 ganger høyere. Nemnder synes å være den foretrukne tvisteløseren i norsk forvaltning, og titusener av tvister mellom forvaltning og sivilsamfunn, behandles der. Veksten i antall nemnder har skjedd uten overordnede retningslinjer for valg mellom ordinær klagesaksmodell eller nemndsbehandling, og uten retningslinjer for organisering og regulering av nemndene. I sin rapport om «viltvoksende nemnder» konkluderte Difi med at det i en del tilfeller er så liten organisatorisk avstand mellom klagenemnd og førsteinstans, at det reiser tvil om avgjørelsene i nemnda er basert på en nøytral og selvstendig vurdering av klagesakene.

Domstolkommisjonens påpekte at det er en fare for at domstolene ikke i tilstrekkelig grad får kontrollert forvaltningen. Man skulle tro politikerne leste dette som et varsko, og snudde utviklingen. Effektiv ressursforvaltning er viktig, men dette hensynet må balanseres mot kravet til rettssikkerhet. Begge hensyn sitter i kjernen av det norske tillitssamfunnet.

Les årstalen i sin helhet her.